基层民行检察工作中存在的问题及对策
李蓬生 张春辉*
【摘要】基层民行检察工作是检察工作的重要组成部分，对强化检察监督、维护公平正义、保障司法权威意义重大。但现行民行检察制度存在的一些问题，架空了基层检察机关的监督主体地位，从而削减了民行检察监督的整体力度和效果。要推进民行检察工作深入发展，最重要的是要加强基层院建设，树立基层院民行检察监督主体地位。
【关键词】 基层检察院 民行检察 突出问题 解决对策
一、基层民行检察工作中存在的突出问题
（一）基层民行检察监督的基础性意义显现不足
民事、行政诉讼立法出于监督效力和监督效果的初衷考量，规定“提高一级抗”，客观上造成基层检察院没有抗诉权。规定“再审前置”受理案件，客观上又造成基层检察院行使再审检察建议权存在诸多障碍。虽然修改后的《民事诉讼法》和《行政诉讼法》规定了检察机关对执行活动和审判程序中审判人员违法行为有权进行监督，但囿于发现违法的途径和渠道不畅，客观上也造成了基层检察院无法、无力行使检察监督权。如此，抽空了民行检察监督的底层，民行检察监督的 “倒三角”现象没有根本改观。
从法院审理案件的种类结构来看，基层法院审判人员在全国审判人员中约占 83.3%，无论从法官的人数看，还是从处理案件数量看，基层法院是我国司法最主要的部分。法院审理、执行的案件 90％左右是民行诉讼案件，其中又有90％左右的案件是由基层法院承担的。随着司法改革的进一步深化和法官办案责任制的推行，赋予法官在事实审查和法律适用中享有很大的自由裁量权，而基层法官的法理水平、业务素质、职业技能相对薄弱，实践中难以适应司法改革和办案责任制所具有的科学要求，往往也成为大量裁判不公的根源。与此同时，我国基层检察院数量与法院大体相当，基层检察人员在全国检察人员中的占比与法院也大体相当，但我国基层检察院办理的民行诉讼监督案件数量仅占全国检察院办理案件数量的 50%。
（二）基层民行检察监督的主体性地位未能确立
司法是社会公正的最后一道防线，司法的廉洁与公正是全社会的希冀所在，也是建设法治国家的必要条件之一。从现实层面看，当前人民群众对民行审判、执行不公和腐败现象强烈不满，检察机关对此负有特殊的监督职责。尽管民行检察监督是一种事后监督，表现为对已生效裁判或已经作出的审判、执行行为进行的监督，但这种监督可辐射到整个民商事、行政审判、执行领域，是对司法不公和司法腐败的一种特殊预防。
从检察机关受理的申诉情况来看，80％以上的申诉是民行申诉案件。由于民行检察作为对法院民行审判、执行的法定外部监督制度，故而使得当事人向检察机关申请监督的民行申诉与涉法涉诉上访案件层出不穷，造成每年向检察机关申诉的民行案件居高不下。另一个维度表明，现实对民行检察的需要越来越迫切，人民群众和社会各界对民行检察监督能力的期望也越来越高。现实情况是，基层检察院的数量、人数和办案数都占到全国检察系统的 80％以上，而民行检察的案件数量仅有50%在基层。从监督职能的行使，监督方式和监督手段的运用方面来看，基层检察监督的职责特别是主要职责发挥远没有达到80%的要求。由此可以看出，基层检察院对基层法院进行同级监督的空间很大、任务也很重，在很大程度上也影响着整个民行检察办案数量、质量和规模。
二、问题产生的原因
（一）法律规定的影响
2013年修改后的《民事诉讼法》虽然拓展了监督范围、明确了监督方式，但对生效裁判监督规定了当事人申请的再审前置程序，民事诉讼监督规则严格限定了生效裁判监督的范围和程序，一方面对于一审生效裁判严格限制启动监督程序，另一方面对依职权监督严格限定案件范围，限制了基层检察院生效裁判监督案件数量，实践中如果严格执行相关规定，基层监督案件数会进一步减少。对于执行监督和审判人员违法行为监督，由于可操作性规则缺失，限制了两类案件办理。
（二）工作理念的影响
作为法律监督机关，检察监督应着重于对公权力的监督，但实践中，基于法律关于先申请再审而后申请检察监督的规定，常常将检察监督理解为当事人权利的最后一道救济程序，导致工作中突出当事人申请的作用，对部分没有当事人申请但确有错误的案件不愿监督、不敢监督，一定程度致使基层民事检察案源减少，办案量萎缩。同时，工作中应付思想比较突出，上级院重视的工作就开展、上级院考核比重高的就着重开展，实际办案数受考核通报影响很大。
（三）公益诉讼工作的冲击
2015年 7月，全国人大常委会决定开展公益诉讼试点工作，2017年7月1日，检察公益诉讼工作在全国全面推开。在此阶段，河北省公益诉讼工作取得了快速发展，日益成为检察机关新的工作增长点，公益诉讼办案数迅速上涨，在公益诉讼案件办理中，基层检察院承担了绝大多数工作任务，但与此同时，基层民行检察人员并未同步上涨，民行检察部门不得不分出较大精力和时间用于公益诉讼案件办理工作，客观上挤占了基层民事检察工作空间，对民事检察工作产生负面影响。
三、加强基层民行检察工作的对策
(一）树立基层民行检察监督的主体地位
为保证检察监督的力度、效率和实效，必须保证监督者具有主体性，使其可以依法独立、直接、及时地履行监督职责并承担相应责任，否则若是事事受制于外在因素或者不能也不用独立、直接地负责，那么监督的效力就无从谈起。基层院由于没有法定民行抗诉权，致使其实质上丧失了民行检察监督的主体性，很多地方仅仅从事提请抗诉这些没有独立监督性质的工作，所谓监督充其量只是间接监督，从而造成很多地方意志消沉、工作缺乏力度，起不到应有的监督作用。并且由于提请抗诉等程序繁琐，使得监督非常不及时，监督的法律效果和社会效果不理想，民行检察监督的社会公信力也受到严重影响。
为加强基层民行检察监督力度，变间接监督为直接监督、过时监督为及时监督，使民行检察取得良好的法律效果和社会效果，树立民行检察监督权威，必须赋予基层院民行检察监督的主体地位。笔者认为应通过完善、充实基层院民行检察工作职责任务，切实改变职能单一甚至常年无所事事的局面，让每个基层院民行部门、每个民行干部都有明确、充实的职责任务，使其除进行提请抗诉工作之外，还应该独立履行直接针对同级法院以及其他部门的多元监督职能，真正树立其监督主体地位，提高其民行检察监督的力度和实效。依照现行法律规定，结合民行检察工作实际，基层院民行检察监督职责应为：对确有错误的生效裁判提出再审检察建议，对审判违法行为提出检察建议，对执行违法行为提出检察建议，督促起诉，支持起诉，提起公益诉讼，履行职责中发现行政违法行为提出检察建议，发现和移送职务犯罪线索，息诉服判等。树立基层民行检察监督主体地位后，就会打牢民行检察监督的基础，最大程度释放基层所具有的民行监督能量，增强民行检察监督在基层社会的影响面和影响力，从而提升整个民行检察监督的活力。
（二）转变民行检察监督工作理念
一是坚持维护司法公正根本目的。在具体工作中，一方面要着眼于“纠错”，将监督纠错作为工作的重心，通过监督纠错促进司法公正、维护公平正义，同时实现对私权利的救济。另一方面要着眼于“全面”，法律规定检察机关对民事诉讼活动全程监督，基层检察院同样要以《民事诉讼法》为依据，努力实现各监督内容协调发展，要实现生效裁判监督职能合理回归，执行监督和审判人员违法行为监督做大做强，做到三项监督工作同步发展。同时还要积极做好支持起诉、虚假诉讼监督等相关工作。在坚持全面履职的同时，还要结合本地实际，突出优势业务，打造自身核心竞争力。
二是转变“等靠要”工作思路。长期以来，民事检察工作单纯办理抗诉案件，启动方式上过于依赖当事人的申请，致使工作人员形成了“等案上门”的工作思路。首先，审判人员违法行为监督和执行监督已经成为基层民事检察工作的重要内容，但这两项工作特别是审判人员违法行为监督，当事人申请监督的积极性不高、数量不多，工作局面的打开需要检察机关积极主动发现案件线索。其次，实践表明，虚假诉讼监督工作的开展也高度依赖检察机关积极主动作为。再次，即使是生效裁判监督，发现错误、调查核实等工作的开展也需要检察机关主动实施，因此，检察机关需要转变被动监督的思路，不断延伸检察触角，扩展检察职能。
（三）做好民事检察监督配套工作
一是要加大宣传力度。尽管民事检察工作发展已30年时间，但实际社会知晓度仍不高，特别是执行监督、审判人员违法行为监督、公益诉讼等职能，而这些职能均主要由基层检察院承担。因此，检察机关需要不断加大宣传力度，主动宣传民事检察职能，注意运用通俗易懂的语言、灵活多样的方式开展宣传，特别要注意收集宣传典型案件，以案宣传，以案释法，真正使宣传工作取得实际效果。
二是要优化人员配置。在确保民事检察机构或办案组独立设置的基础上，配齐配强民事检察办案人员，保持基层民事检察队伍特别是业务骨干的相对稳定。通过加强业务学习和培训工作，不断强化对监督内容的学习研究，尽快熟悉被监督对象的业务内容，找准出现问题的关键环节，对症下药，不断提高基层民事检察人员的业务素质和办案水平。
三是要加强协调配合。注意发挥检察一体化优势，上级院加强工作指导和统筹协调，推动基层院全面履行监督职能。将民事检察工作融入检察工作整体，加强与公益诉讼、控告申诉、刑事检察等协作配合，形成监督合力。坚持双赢多赢共赢，加强与法院的沟通协调，就监督案件办理和反馈等达成共识，及时跟踪案件情况，不断提升监督刚性。善于借助“外脑”，积极发挥专家咨询优势，为提升监督质量和监督效果提供支持。
