千赢国际注册

图片
 
网站无障碍 本站已支持IPv6网络
执法办案 更多>>
·经开检察:公开听证守护消费者就诊安全
·万全检察:依法惩治恶意欠薪
·蔚县检方做优办理盗采红景天刑事附带民事...
·张家口市检察机关联合多部门首次启动公益...
·河北法治报丨私人换汇不料成为电诈“工具...
·燕赵山海·公益检察 | 非法捕捞官厅水库水...
·检察日报:公开听证促畜禽屠宰行业规范管理
·赤城检察:潘大娘的“心病”解决了
·尚义检察:帮助企业挽回损失120万元
·蔚县检察:农民的讨薪从“两年长征”变为...
千赢国际注册 更多>>
·张家界市某区市场监管局与某国际茶业交易...
·李某勇等人贩卖、运输毒品案
·尹某某等人诈骗立案监督案
·广西黄某标申请民事监督案
·李某诉湖北省某市人力资源和社会保障局某...
·朱某涉嫌盗窃不批捕复议复核案
·谢某实拒不支付劳动报酬案
·张某等71户业主与贵州省安顺市某房地产开...
·武汉甲贸易有限公司与武汉乙建设集团有限...
·四川某食品有限公司、郑某某逃税案
最新法规 更多>>
·中华人民共和国宪法
·中华人民共和国民事诉讼法
·中华人民共和国刑法修正案(十二)
·《中华人民共和国未成年人保护法》新修订全文
·中华人民共和国民法典
·千赢国际注册诉讼法
·最高人民法院 最高人民检察院关于检察公益...
·中华人民共和国国防教育法
·中华人民共和国国境卫生检疫法
·中华人民共和国反恐怖主义法
当前位置:千赢国际注册>>检察调研
纪检监察与法律监督关系之 法理阐释与规则塑造
时间:2024-06-12  作者:  新闻来源:  【字号: | |


韩利强

摘要:国家监察体制改革后,纪检监察权作为“第四种”权力形态应运而生,检察机关的职权内容也发生了调整变化。厘清纪检监察与法律监督在权力属性、结构体系、功能作用以及监督主体、对象、内容、方式等方面关系,事关有效整合监督资源,确保权力在法治轨道上规范运行。在分析纪检监察与法律监督权力行使现状的基础上,探索二者有机贯通的路径,以更好地完善党和国家监督体系。

关键词:纪检监察;法律监督;法理阐释;规则塑造


问题缘起

党的二十大报告指出,健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系,完善权力监督制约机制,以党内监督为主导,促进各类监督贯通协调,让权力在阳光下运行。国家监察体制改革打破了原有的权力分配格局,纪检监察权作为新时代反腐监督权力登上历史舞台,纪检监察监成为了党和国家监督体系中的重要一环。与此同时,反贪、反渎和预防职务犯罪部门的转隶势必会导致检察机关的法律监督权能发生一系列变化。为了更深入理解党和国家监督体系不断创新的政治考量,派生而来的问题之一就是如何准确把握国家监察体制改革后纪检监察与法律监督的内涵以及厘清二者的关系。在此基础上,本文尝试通过梳理二者权力行使的交融与抵牾,在制度层面进行调试,从而达到有机贯通,强化监督合力。

一、纪检监察与法律监督权能解构

在党和国家监督体系中,纪检监察与法律监督共同发挥不可替代的作用。明确权力行使的界线,对于充分发挥二者的监督互补性意义重大。

(一)纪检监察与国家监察体制改革

党的十八大以来,以习近平同志为核心的新一代党中央领导集体针对腐败持续出拳,深入推进党风廉政建设和反腐败斗争,旨在一体推进“不敢腐、不能腐、不想腐”,建设风清气正的良好政治生态。国家监察体制改革前,反腐力量依照党、政、法主体进行配置,党的纪律检查委员会行使党纪处分权,行政监察部行使政务处分权,检察院反贪反渎部门行使职务犯罪侦查权。鉴于我国特色的国情与制度,我国公务员队伍中党员比例超过80%,县处级以上领导干部中党员比例超过95%。因此这种依照主体分散反腐权力并不能实现逻辑自洽,适应新时代反腐需求,相反会导致反腐力量分散、效率低下,在实践中出现监督区域空白。在此背景下,党和国家立足国情、坚持问题导向,果断作出战略决策:从局部试点到全面改革,从宪法修订到单独监察立法再到监察条例出台,国家监察体制改革框架基本形成,党和国家监督体系进一步完善。

纪检监察权是一种“复合性”权力而非“综合性”权力。纪检监察权作为国家权力结构重新分配后的第四种权力形态,其权能却并非完全创新,而是权力分配制度层面的“回炉融合”,可以在原有的权力中追踪到诸多痕迹。纪检监察权的创设是党的政治监督深化运用的结果,全新的专责监督机构整合行政监察权、检察反贪反渎相关职责,并于纪委合署办公,对公职人员进行监察全覆盖,弥补了“真空地带”,实现了新时代反腐权力的战略性重塑。同时,纪检监察为党内监督和国家监察在制度层面的融合提供了权力载体,解决了二者的程序同步性、尺度一致性问题,监察监督工作得到整体提升。

(二)法律监督与检察权

纪检监察与法律监督的关系是基于党和国家监督体系而产生的,其在权力结构层面很难归于同一体系。但监察权与检察权的关系则可以统一于宪制层面予以理解。《中华人民共和国宪法》第3条第3款规定,“国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。”此条款构造了立法权领导下行政权、监察权、审判权和检察权“四权一体”的“二元司法二元监督”国家权力架构体制。在此构造下,监察权与检察权的宪法权力定位是平行的,同属于第一位阶。

而对于检察机关来讲,法律监督与检察权是两个最为重要的基本概念,关乎检察机关主责主业定位。关于法律监督权与检察权的关系,学界存在“一元论”与“多元论”观点。“一元论”认为法律监督权与检察权在内涵与外延上等同,法律监督权可以包含监察机关的各项权能。“多元论”则认为检察权包含以公诉权行使为核心的司法程序权力和以诉讼为监督对象的法律监督权力。但纵观我国宪法条文,并未有直接的“法律监督权”表述,与之有关联的为《中华人民共和国宪法》第134条,“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”事实上,这一条款仅对于检察机关的性质做出定位,但并不等于检察机关的职权为法律监督权。《中华人民共和国宪法》第136条规定,“人民检察院依照法律规定独立行使检察权。”《人民检察院组织法》第20条,人民检察院行使的职权包括除去“兜底”职权外的7项具体职权,这7项职权可以划分为两类:前4项为诉讼性权力规定,后3款为监督性权力规定。由上述规定可见,我国宪法将检察机关行使的职权统称为检察权,而检察权又包含诉讼权与法律监督权。

区分法律监督与检察权的关键在于正确认识职权和性质的关系以及对于检察机关行使的诉讼权的认识。性质是抽象且稳定的,代表着一种价值取向;职权是具体且易变的,会随着国家政治决策和现实需要而进行调整。人民检察院行使诉讼权的目的在于对不同主体违法犯罪行为进行监督。在此设定下,检察机关的诉讼权具有了一般监督的典型特征,检察权自然也就具有了法律监督性质。相比检察权,法律监督更像一个稳定但具有弹性的概念,分散于检察权的各项程序与权能之中。2021年6月15日,中共中央专门发布《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》,也重新昌明了检察机关法律监督的基本价值功能追求。而法律监督权只是检察权复合权能型中的一项,与广义的法律监督性质存在于不同的维度和层级。作为本文研究对象的法律监督,指的是广义上的检察机关行使的所有权力,与检察权可视为同义。

(三)纪检监察与法律监督

1.宏观视角下的结构功能定位

在全面推进依法治国背景下,党和国家越发重视监督体系的完善。在此背景下,分析纪检监察与法律监督的关系要更多回归国家权力原始配置逻辑以及顶层设计创新目的。

纪检监察诞生于中国特色社会主义新时代,纪检监察权的创设跨历史回应了“窑洞之问”,体现了实现自我革命的政治决心。从权力来源来讲,纪检监察主要融合了党的纪律检查、政府的行政监察以及检察机关的反贪反渎和预防腐败等职能,合署办公模式更是让纪律检查与国家监察在维护党的领导和国家政权方面具有根本上一致性。法律监督作为新中国检察制度舶来品的特色创造,吸纳了苏联“检察监督”部分内涵,1982年宪法修正案对“法律监督”概念予以认可,实现了“法律监督”概念的中国化,也形成了一种在人民代表大会制度之下具有中国特色的监督形态

纪检监察与行政权、审判权、检察权同属国家权力结构体系第一位阶,为纪检监察与检察权的法律监督对比提供了相同的横向维度。在权能属性上,纪检监察集监督、调查、处置于一体,脱胎于司法权和行政权而又独立于既有权力,同时以既有权力为分析媒介,产生了纪检监察“中央事权说”“准司法权说”“复合权说”“第四权说”等主要观点。法律监督作为检察机关检察权依照法定程序行使的督促和纠正法律实施过程中严重违法犯罪的各项权力总和,本质上是对法律权威性的维护,其权能也就包括了作为司法机关对普通公民、单位违反法律实施犯罪行为的诉讼权以及作为法律监督机关对公权力机关法律执行情况的监督纠偏。伴随着社会发展,检察职能也在不断完善。从2015年最高人民检察院发布《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》到2017年正式建立公益诉讼制度,再到18年反贪、反渎职能转隶,标志着检察职能正式实现“一增一减”,也意味着检察机关在加强诉讼监督的同时,要把工作重心更多转向行政执法领域。整体来看,反贪、反渎职能的抽离让检察机关的法律监督地位更加纯粹,同时监察机关将其吸收转化为反腐败的专责权力,使得纪检监察权的政治属性更加浓厚。

2.微观视角下的权力构成要素

权力的构成要素是一项权力的最基本内容,分析权力的构成要素也是权力进行对比的最直观手段。

纪检监察的本质上是政治监督,根本任务是“两个维护”。改革开放以来,承担纪检监察职能的机构发生多次调整,权力由分散的“三驾马车”集中于监察委员会(纪律检查委员会)。至此,新时代纪检监察唯一主体机构确定,监察委员会(纪律检查委员会)承担专责监督责任。法律监督是对法律实施情况进行监督,根本任务是维护法律权威性。从1979年《人民检察院组织法》确定检察机关为国家法律监督机关后,法律监督的具体内容虽有部分调整,但相关职权一直为检察机关掌握。

1 纪检监察体制变革







首先,从监督对象上看,纪检监察权作为“治官之权”与“治权之权”,实现了公职人员监察全覆盖,对公职人员的违纪行为、违法行为、犯罪行为进行全方位监督。法律监督作为一种程序性监督,监督对象为一般公民、单位的犯罪行为,司法机关工作人员违反司法公正的职务犯罪行为以及涉及法律实施的诸多公权力机关在执行法律过程中的违法行为。相比于纪检监察的“对人监督”,法律监督是一种“对事监督”,二者在监督行为和对象上进行互补,共同成为党和国家监督体系中的监督工作的“主力军”。

其次,从对公权力监督内容上看,纪检监察针对维护公职人员行使公权力秩序而运行,更多是一种消极性的事后监督,主要针对公职人员职务违法、犯罪行为以及聚焦政治建设、政治生态和形式主义、官僚主义进行监督。法律监督包括对司法公正性的监督以及行政机关行政执法行为的合法性监督,既体现在对于权力行使“不应为而为”消极的事后监督,也体现在对于权力行使“应为而不为”积极的督促监督,这种督促更多出现在行政机关怠于履行职责时。

最后,在监督手段上,按照监督对象身份的不同,纪检监察权发挥纪检与监察双重功能。纪检权通过执纪监督的“四种形态”深化党的政治监督,监察权的手段主要体现在监督、调查、处置三大职能上,从政治维度理解“四种形态”与“三大职能”,其本质上是不谋而合的。法律监督的手段即是通过“四大检察”具体业务予以表现。当对犯罪行为进行追诉时,手段为提起公诉;当对诉讼过程中违反规定、确有错误的情况进行监督时,手段为立案监督、侦查活动监督、审判监督、执行监督等;当对行政机关怠于履行相关职责时,手段为磋商、发出检察建议等。

二、纪检监察与法律监督的制度交融

(一)政治向度:监督体系法治化

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,将“坚持和完善党和国家监督体系”列为重要内容作出专门部署,进一步明确了党和国家监督体系在中国特色社会主义制度和国家治理体系中的重要地位和发展方向。在新的历史条件下,我们党面临的难题主要集中在党的政治建设方面。正如邓小平同志所担忧的:“中国要出问题,还是出在共产党内部。对这个问题要清醒。”如何解决这一难题,党的二十大报告指出,必须时刻保持解决大党独有难题的清醒和坚定,以党的自我革命引领社会革命,健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系。

习近平总书记强调,“用明确的法律规范来调节社会生活、维护社会秩序,是古今中外的通用手段”。国家监察体制改革本就是一次伟大且果断的政治决策,通过“政治决断+法律确认”的形式,即从国家宪法层面对权力结构作出调整,又从法治层面将党的意志以法律规范的形式确定下来,将纪检监察制度引入法治化运行轨道上来。《监察法》和《监察法实施条例》颁布后,党和国家监督体系更是有了进一步填充与完善,纪检监察制度开始向下一阶段迈进。而与此同时,法律监督权具体职能虽发生了一定调整,但作为司法权的延伸,即使剥离了职务犯罪侦查权,其维护国家法律正确实施和法制统一的任务性质仍未改变。纪检监察与法律监督均是中国特色社会主义政治制度的独特产物,具有根本上的一致性,在政治层面将党的意志、国家利益、法律权威统一到监督应有之义上,通过具体监督制度操作的互补性为监督体系法治化运行提供了双重载体。

(二)法治向度:反腐功能一体化

反腐败,对于任何一个国家和社会都具有至关重要的意义。国家监察体制改革后,监察委员会作为专责反腐机构,承担了职务犯罪调查的主体责任,而检察机关仍拥有对职务犯罪提起公诉及部分职务犯罪案件的侦查权。就反腐败视域下,纪检监察机关与检察机关的职权行使共同构建起了职务犯罪的查处机制,实现了反腐功能的一体化。

在制度设计上,纪检监察机关掌握了所有公职人员职务犯罪的调查权,同时又保留了检察机关对司法工作人员职务犯罪的管辖权。如此交叉与协调,源于两大监督的侧重点和覆盖范围有所不同,这在我国现阶段的法治监督体系当中既是必要的,也是可行的。在监督调查和侦查后,需要对相关人员进行处置,按照监督对象的身份不同以及违法违纪严重性不同,处置方式也存在很大差别。就纪检监察机关本身来说,合署办公模式让纪律检查权与国家监察权统一到一个机构行使,但并不意味着两种权力实现了彻底融合,二者权力行使仍有着明确边界。针对公职人员,对于出现违法违纪苗头倾向但尚未具体实施违法违纪行为的,纪检监察机关通过警示教育、诫勉谈话等手段督促相关人员及时纠正错误思想,依法履职;对于已经实施违法违纪行为、但尚未构成犯罪的,纪检监察机关以纪检机关名义和监察机关名义分别给予相关人员纪律处分与政务处分;对于已经实施职务犯罪行为的,以其公职人员类别及案件具体情况,分别由纪检监察机关和检察机关进行调查和侦查,并最终由检察机关提起诉讼追究刑事责任。在“行贿受贿一起查”背景下,依据《监察法》相关规定对涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员也由纪检监察机关进行调查并移送检察机关进行起诉。如此,纪检监察机关与检察机关的职权行使共同构建起了全面覆盖的职务犯罪查处机制,实现了反腐功能的一体化。

(三)人权向度:权利救济规范化

权利救济,也称“补救之法”。权利在理想状态下是一种圆满状态,包括权利本身行使之积极自由与权利不受侵害之消极自由。新时代背景下,完善因公权力行使而导致个体权利受侵害的救济制度愈发重要,因此,我国的监察制度和刑事司法制度都对权力行使对象的权力救济做出了规定。

在防止权利受到侵害维度上,纪检监察权与法律监督权行使过程中都吸纳了人类法治文明共同成果,希望通过一定的制度去维持权利的圆满状态,包括了罪刑法定、疑罪从无、证据裁判、非法证据排除等人权保障的具体原则。同时,在监察程序和刑事诉讼程序中,都对监察对象或犯罪嫌疑人在被监察机关或检察机关采取强制措施时的人身安全、饮食休息等保障做出了具体规定。

在权利受到侵害时的救济维度上,制度设计希望通过一定补救措施去使其回到理想状态,而这种补救措施又包括两种形式。一是公权力机关在作出违法的决定后,决定内容里对指向对象的负面评价还未具体实施时,通过申诉、复核等程序撤销决定内容。二是公权力机关的违法决定已经具体实施,对指向对象的具体权利造成了事实上的损害时,受损害人可以通过国家赔偿程序获得权利受损的救济。

整体来看,法律肯定了人的理性的有限性以及监察对象和犯罪嫌疑人在面对公权力机关时处于绝对弱势的法律地位,从而纪检监察和法律监督程序对被调查人或犯罪嫌疑人的人权保障进行了较为充分的规定,基本可以实现权利的救济,这无疑是我国法治监督体系的进步之处。

三、纪检监察与法律监督的实践抵牾

(一)程序运行机制中的博弈

由于认识层面和技术层面存在的滞后性,纪检监察与法律监督在程序运行机制中仍有诸多博弈。

1.检察机关提前介入制度

在介入条件上,根据《人民检察院刑事诉讼规则》第256条规定和《国家监察委员会与最高人民检察院办理职务犯罪案件工作衔接办法》(简称《衔接办法》)第12条、13条规定,检察机关介入监察机关案件办理需要经过监察机关的商请,检察机关并无直接介入权限。这一被动性很可能导致检察机关的法律监督职能无法在监察机关案件调查审理阶段得到充分的发挥。在介入时间上,根据《衔接办法》规定,案件在进入审理阶段后,监察机关可商请检察机关进行介入。从时间节点来看,这一规定似过于宽泛,并不利于该制度发挥应有的效用。在实践中,各地并未统一按照《衔接办法》规定。例如,上海市检察机关将介入的时间提前至监察机关案件调查阶段,北京市检察机关将介入的时间提前至监察机关案件初核阶段等。在案件范围上,提前介入仅限于“重大”“疑难”“复杂”三种类型,如何准确把握这个“度”,关系到法律监督职能的发挥以及纪检监察权的独立运行,然而相关法律法规并未进行进一步说明。这就导致在实践中,有些地方案件介入适用率畸低,法律监督职权无法充分发挥;而有些地方案件介入适用率畸高,如天津市的19所检察院中,有17所检察院在职务类犯罪案件中能做到100%提前介入,这样的过度依赖使得检察机关法定审查起诉程序被虚置,难以发挥对监察机关移送案件的审核把关、过滤作用,进而强化“监察调查中心主义”定位,冲击司法体制改革。

2.留置措施及证据材料衔接

从立法上来看,监察强制措施中涉及限制被调查人人身自由的仅有留置一项,而与之衔接的刑事诉讼程序中的限制人身自由的强制措施则包括多种。尽管《监察法实施条例》第102条和《刑事诉讼法》第170条对监察留置措施衔接刑事诉讼先行拘留作出了大致规定,但这一框架式规定并未解决实践中出现的相关问题。

在刑事诉讼程序中,拘留仅作为一项临时性的程序过渡工具,承担犯罪嫌疑人到案功能,并非一种终局的强制措施。而留置措施既承担到案功能又承担羁押功能,二者存在难以直接跨越的“衔接缝隙”。对于监察机关移送起诉的已采取留置措施的案件,人民检察院应当对犯罪嫌疑人先行拘留,留置措施自动解除,同时监察机关无需再办理解除留置手续。此规定一定程度上有利于防止监检衔接过程中出现时间上的断层与强制措施空白。但将其直接应用于实务中,仍会应不明确性而产生问题,如检察机关应当在何时采取先行拘留强制措施。若检察机关在监察机关移送案件之日采取先行拘留措施,那就意味着检察机关的羁押必要性审查制度被架空,强制措施适用对象的权利无法得到充分保障。同时,检察机关应当在10日内作出对犯罪嫌疑人作出是否逮捕、取保候审或者监视居住的决定,这一期限中,检察机关需要进行案件实质性审查以及办理相关手续,可能因为时间紧迫性而影响案件质效。若检察机关在监察机关移送案件后,实质性审查工作结束后采取先行拘留措施,这一过渡时间段又缺乏明确的规定,既在程序上出现瑕疵,又影响犯罪嫌疑人人身自由保障,导致面临长期羁押。另外,鉴于监察机关职务犯罪的专责管辖,当检察机关在办理已经逮捕的犯罪嫌疑人一般刑事案件时,犯罪嫌疑人供述了行贿事实,检察机关需将该案一并移送监察机关,而监察机关对该已经适用逮捕强制措施的犯罪嫌疑人只能适用限制人身自由的留置措施,但这一衔接在法律上并无明文规定,是否合理也值得进一步商榷。

在证据材料衔接方面,《监察法》第33条规定,监察机关在收集、固定、审查、运用证据时,应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致。这一“委任性规定”看似解决了纪检监察证据作为刑事审判证据的合法性问题,但由于两个机关在职能定位上的不同,搜集方式和证据种类也不尽相同,在规范层面很难去理解所谓的“一致性”。如,纪检监察机关实质上包含纪检机关和监察机关双重功能,而对于纪检机关在违法违纪党员案件审理过程中收集的相关证据是否可以等同于监察机关收集的证据;监察机关拥有的12项一般性调查措施与技术调查措施并不可以在刑事诉讼中一一对应,对于这些证据收集的非法证据排除规则也缺乏明确的法律规范。

(二)“最后的监督者”困局

国家监察体制改革创建了独立的纪检监察机关,开创了“异体监督”的全新格局,但作为位高权重的反腐专责机构,其“最后的监督者”身份也经常被质疑有“超级机构”之嫌。

1.监检单向管辖及线索移送

鉴于纪检监察机关“公职人员全覆盖”原则,当检察机关工作人员出现违法犯罪行为时,纪检监察机关依法具有调查权。而作为职务犯罪查处的主力军,纪检监察机关并不属于司法机关,因此,当监察机关工作人员出现违法犯罪行为时,只能由监察委员会自行调查并作出相应处置,这种单向制约无疑违背了宪法规定的双向制约原则,影响检察机关的对于纪检监察机关进行监督和制约,也可能导致检察机关对纪检监察机关存在“畏惧”,加剧“监察中心主义”现象。

与此同时,这种单向的制约还体现在问题线索的移送环节。即检察机关在实际办理起诉案件过程中,发现犯罪嫌疑人涉嫌其他职务违法或职务犯罪的问题线索,出于国家监察工作中关于问题线索的“归口管理和集中统一” 原则,检察机关只能将问题线索提交监察委员会,而理论上并不存在监察机关将线索移送检察机关的情形。这种单向的线索移送无疑更加剧了纪检监察机关的“超级机构”姿态,不利于案件统一办理,影响办案效率。

2.监检内部监督机构乏力

出于防止权力的滥用和不作为目的,纪检监察与法律监督在运行过程中都会受到一定程度的制约与监督,纪检监察机关与检察机关内部也设置了相应的监督机构以规范与督促权利正当行使,但就实际效果来看,内部监督机构发挥的作用有限。

纪检监察机关内部设置了纪检监察干部监督部门以及案件监督管理部门,以期实现“对人监督”与“对案监督”双路径规范。检察机关内部也设置了检务督察部门,同时也设置了驻院纪检监察组,在理想状态下可以满足监督的要求。但整体来看,内部监督机构须在党组领导下进行工作,无法脱离本级领导体制,难逃同体监督之嫌。加之内部监督机构的组织人事、办公经费等无法独立,人员编制存在混同,工作开展可能也会因领导意志、人际关系等因素而受影响,更加让内部监督机构的监督作用“有形无实”。尽管检察机关的驻院纪检监察组拥有相对较为独立的工作开展环境,但其组织关系一般在派驻单位,一定程度上影响监督考量。

四、纪检监察与法律监督贯通的规则塑造

国家监察体制改革中,纪检监察与法律监督的有机贯通是改革进入“深水区”的应有之义。在现有基础上,实现纪检监察与法律监督的有机贯通,还应当从以下方面做好制度框架的进一步规范。

(一)贯通程序之完善

1.检察机关提前介入机制再规范

检察机关提前介入制度是充分发挥法律监督职能的重要手段,规范提前介入机制也是纪检监察与法律监督实现顺畅衔接的必然要求。

在介入程序启动上,可尝试探索检察机关对于“重大”“疑难”“复杂”案件主动商请提前介入机制,以便及时发挥法律监督职能。同时应当将检察机关被动介入作为一种义务性规定以实现《人民检察院刑事诉讼规则》“可以介入”与《衔接办法》“应当介入”之冲突。在介入时间上,应当设立“一般加例外”原则。对于一般情况,监察机关可以在案件进入审理阶段时商请检察机关提前介入,对于在案件审理前确有必要检察机关提前介入的,也可通过一定程序在审理前商请检察机关提前介入,从而既充分保障监察机关独立行使监察权,又可应对特殊情况。在案件介入范围上,考虑到党中央“有腐必反”的决心,可以将案件范围扩大至所有职务犯罪案件,而非仅局限于“重大”“疑难”“复杂”三类案件。在实践中,部分职务犯罪案件办理时检察机关提前介入以突破“重大”“疑难”“复杂”标准,如此也为检察机关提前介入案件范围扩大奠定了实践基础。

2.留置措施及证据材料衔接再优化

监察机关适用留置措施由监察机关领导人员集体研究决定,并在监察机关内部进行审批或备案,整体具有封闭性,不利于被调查人权利保障。为了更好保障被调查人权利,增强留置措施适用的公信力,同时进一步顺畅贯通留置措施与刑事强制措施的衔接,应当重新优化适用程序,考虑将留置措施适用在同级检察机关处备案。如此,对于检察机关接收监察机关移送的已经适用留置措施的被调查人,检察机关可以提前准备案件实质性审查程序,一定程度上也解决了先行拘留措施的采用时间问题。对于检察机关办理的一般刑事犯罪案件嫌疑人的涉嫌职务犯罪相关问题,可在职务犯罪管辖重新构建中予以解决。

在证据材料的衔接上,应当进一步明确监察机关证据材料转化为刑事诉讼证据的具体要求,规范证据收集手段,构建刑事案件证据收集统一标准。监察机关办理案件的主要证据收集来源于初核阶段,这一阶段的证据转化应当区分言词证据与实物证据。由于初核阶段的言词证据收集具有相当高程度的保密性,缺乏同步录音录像,其合法性存在风险,因此不建议转化为刑事诉讼证据。对于实物证据,一般可直接转化为刑事诉讼证据使用。而监察机关在调查审理阶段收集的证据,其合法性有了较高程度的保证,言辞证据更加全面,真实性更高,可通过证据转化规则成为刑事诉讼证据。另外,对于纪检机关证据转化,应当重新明确转化程序与标准。

(二)监督闭环之构造

1.职务犯罪管辖再商榷

根据前文所述,现有的职务犯罪管辖机制已经呈现出诸多问题。为了更好实现监检职务犯罪案件衔接,提高办案效率,实现监察机关外部监督,可从以下角度对职务犯罪管辖予以完善。

赋予检察机关办理监察机关工作人员职务犯罪案件权力。监察机关虽并不属于司法机关,但其职务犯罪调查权与刑事犯罪案件的侦查权具有同质性,监察权本质上具有“准司法性”。因此,赋予检察机关办理监察机关工作人员职务犯罪案件权力既可以解决监察权“准司法性”的法律监督问题,又避免了监察机关自我调查内部工作人员职务犯罪案件的“同体监督”嫌疑。

对于检察机关先行办理的一般刑事犯罪案件,后发现犯罪嫌疑人涉嫌其他职务犯罪案件的,由检察机关继续办理,不再将案件线索移送至监察机关,但可以邀请监察机关协助办理。集中统一管辖将使得检察机关更加全面了解犯罪嫌疑人犯罪情况,也避免了公权力的资源浪费,有利于提高办案效率,同时也解决了前文提到的“逮捕”转“留置”问题。

2.内部监督机制再构想

监督的目标是发现设计漏洞以及在规范层面否定人的绝对理性,对于内部监督来讲,其最大的困难即如何保障内部监督机关的独立性以及有足够的决心自我监督。

首先,要保持内部监督机构领导体制的高度独立。同级党组领导下的内部监督机构在其独立性层面具有先天不足,因此可以考虑建立内部监督机构仅在上级内部监督机构领导下开展工作,避免领导混动,从而将其高度独立于本级机关。其次,要保障内部监督机构人事方面的独立。内部监督机构的人员构成不可从本级机关直接选取,而是要经过多重筛查,异地选用,同时实施异地办案与轮岗机制,避免因“面子”影响监督实效。最后,要激发自我监督决心。充分利用教育整顿、主题教育、党纪学习教育等活动契机,持续增强内部监督机构人员政治定力与反腐决心,持续提升自我监督的能力与效果。

结语

纪检监察与法律监督的关系实质上是监察机关与检察机关在权力行使层面的协作与博弈,从实践层面消除二者的抵牾,从制度层面实现二者的交融,便是纪检监察与法律监督关系研究的意义所在。解决问题,关键在制度,根源在人心。鉴于笔者能力与水平有限,在宏观层面把握与微观层面探索均显不足,希望日后有余力可以更加深入进行研究,也望批评指正。

习近平:《在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话》,载《人民日报》2016年5月3日。

徐汉明,《国家监察权的属性探究》,载《法学评论》2018年第1期,第9页。

王建国,谷耿耿:《宪制改革视域下监察委属性定位的法理逻辑》,载《河南师范大学学报(哲学社会科学版)》2021年第48卷第3期,第64页。

参见王锴:《人民检察院法律监督的体系分析》,载《法学研究》2024年第1期,第39页。

王海军:《“法律监督”概念内涵的中国流变》,载《法学家》2022年第1期,第116页。

参见郭文涛:《论监察权属于中央事权》,载《太原理工大学学报(社会科学版)》2022年第40卷第3期,第7页。

参见童之伟::《将监察体制改革全程纳入法治轨道之方略》,载《法学》2016 年第 12 期,

参见徐汉明.:《国家监察权的属性探究》,载《法学评论》2018年第36卷第1期,第18页。

参见王希鹏:《国家监察权的属性》,载《求索》2018年第4期,第132页。

参见杨克勤:《论国家监察体制改革背景下的检察工作发展新路径》,载《当代法学》2018年第32卷第6期,第99页。

王冠、任建明:《纪检监察体制变迁中的多元主体关系及演进逻辑》,载《广州大学学报(社会科学版)》2021年第20卷第4期,第64页。

参见吴健雄:《国家监察体制改革若干问题探析》,载《新疆师范大学学报(哲学社会科学版)》2019年第40卷第5期,110页。

李志勇:《坚持和完善党和国家监督体系》,载《中国纪检监察报》2019年11月9日,第1版。

习近平:《论坚持全面依法治国》,中央文献出版社2020年版,第19页。

参见尹吉,王梦瑶:《新时代检察机关行政法律监督制度研究》,载《国家行政学院学报》2018年第4期,第37页。

虞浔:《职务犯罪案件中监检衔接的主要障碍及其疏解》,载《政治与法律》2021年第2期,第152页。

张栋,黄纬东:《检察提前介入监察的机制检视与制度优化》,载《学习论坛》2023年第4期,第122页。

阳平:《检察提前介入监察:正当性、限度与制度建构》,载《南京大学学报(哲学·人文科学·社会科学)2022年第59卷第5期,第118页。

参见陈薇因,刘昊:《监察留置与检察先行拘留衔接机制的重构》,载《法学前沿》集刊2023年第3卷,第93页。

参见韩利强:《国家监察体制改革视域下监察权规制研究》,内蒙古大学2023年硕士毕业论文,第22页。

参见刘孝阳:《纪检监察与检察诉讼的衔接探讨》,载《湖北经济学院学报(人文社会科学版)》2020年第2期第17卷,第80页。

参见陈宏彩:《强化监察机关内部监督的理论逻辑与制度建构》,载《河南社会科学》2020年第28卷第11期,第44页。

《人民检察院刑事诉讼规则》第256条第2款,“经监察机关商请,人民检察院可以派员介入监察机关办理的职务犯罪案件。”

《国家监察委员会与最高人民检察院办理职务犯罪案件工作衔接办法》第13条,“最高人民检察院在收到提前介入书面通知后,应当及时指派检察官带队介入并成立工作小组。

参见左卫民,刘帅:《监察案件提前介入:基于356份调查问卷的实证研究》,载《法学评论》2021年第39卷第5期,第131页。




相关链接: | |

Copyright 2014 All Rights Reserved 版权所有 张家口市检察院
地址:河北省张家口市桥西区西豁子6号  技术支持:正义网 京ICP备10217144号-1
邮编:075000 电话:0313-8080901
Email:zjkjcygkb@163.com

本网网页设计、图标、内容未经协议授权禁止转载、摘编或建立镜像,禁止作为任何商业用途的使用。