2017年6月，十二届全国人大常委会第二十八次会议表决通过了关于修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定，检察机关提起公益诉讼制度被明确写入上述两部法律，这也标志着我国首次以立法形式正式确立了检察机关提起公益诉讼制度。经历顶层设计、法律授权、试点先行、立法保障、全面推进五个阶段，检察机关提起公益诉讼制度改革已经成为全面深化司法体制改革的典型样本。下面，笔者就如何走出一条公益诉讼司法保护特色之路，结合本地实践谈几点粗浅的看法。
一、检察机关提起公益诉讼的沿革、背景
检察机关提起的公益诉讼分为民事公益诉讼和行政公益诉讼两方面。民事公益诉讼，是指检察机关在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有法律规定的机关和组织或者法律规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。法律规定的机关和组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。行政公益诉讼，是指检察机关在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，检察机关依法向人民法院提起诉讼。
由检察机关提起公益诉讼，英美法系和大陆法系国家有相关规定，例如英国法律规定由总检察长以自己的名义，在公众利益受到侵害时向法院提起诉讼；美国法律规定检察机关在法律授权的情形下可以提起民事诉讼，检察官大量参与涉及公益的民事诉讼。法国、德国、俄罗斯等国法律规定，作为公权力主体的检察机关可以根据法律的规定提起公益诉讼或在诉讼的任何阶段介入诉讼。
我国公益诉讼制度产生于20世纪后，检察机关一直是主导者和推动者。近年来，食品药品安全、生态保护、资源环境、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域侵害国家利益和社会公共利益的案件频发，社会各界呼吁检察机关通过提起公益诉讼等方式维护国家利益和社会公共利益的要求日益强烈。
在这种背景下，1990年、1991年我国颁布实施的《行政诉讼法》和《民事诉讼法》明确了检察机关对行政诉讼、民事审判活动的法律监督职能，检察机关提起公益诉讼制度拥有了探索和实践的空间。期间，我国各地检察机关进行了有益探索，赢得了人民法院和行政机关的配合与认可。2013年修改的《民事诉讼法》首次在法律层面明确民事公益诉讼制度，检察机关开始以支持社会团体起诉的方式开展公益诉讼探索。2014年10月召开的党的十八届四中全会首次明确由检察机关提起公益诉讼，首创行政公益诉讼制度。2015年7月至2017年６月，最高人民检察院在13个省区市860个检察院开展为期两年的改革试点。通过深入开展公益诉讼试点工作，促进了我国公益保护体系完善，丰富了公益诉讼理论与实践。
一是明确了提起公益诉讼的范围。检察机关全面开展公益诉讼工作的范围是：生态环境和资源保护；食品药品安全；国有财产保护；国有土地使用权出让四个领域。二是明确了诉讼地位和职责。按照《最高人民法院 最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的规定，检察机关是行使公权力的国家机关，办理公益诉讼案件是履行法律监督职责的职权行为，诉讼地位具有特殊性，是公益诉讼起诉人的身份，不同于一般民事诉讼中的原告。在公益诉讼过程中，检察机关的法律监督贯穿于诉讼审理、裁判、执行整个过程。三是明确了诉前程序的重要性。行政公益诉讼诉前程序，是检察机关提起诉讼前通过检察建议督促行政主体依法履行职责的程序。民事公益诉讼前置程序，是检察机关在起诉前向社会发出公告，如公告后三十日仍无适格原告起诉，检察机关才启动诉讼程序。诉前程序是诉讼程序的必要前提，既有利于及时解决问题，又节约了司法资源。
两年来的试点实践证明，党的十八届四中全会部署探索建立检察机关提起公益诉讼制度是完全正确的。通过试点，检察机关摸索出了司法保护公益的中国道路和中国模式，有效保护了国家利益和社会公共利益，加快推进了国家治理体系和治理能力的现代化。2017年7月，全国各级检察机关提起公益诉讼工作全面推开。
二、检察机关提起公益诉讼的顶层设计、立法保障和法律依据
习近平总书记在十八届四中全会上指出，由检察机关提起公益诉讼，有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度，也有利于推进法治政府建设。2015年5月，习近平总书记在主持中央全面深化改革领导小组第十二次会议时进一步强调，探索建立检察机关提起公益诉讼制度，目的是充分发挥检察机关法律监督职能作用，促进依法行政、严格执法，维护宪法法律权威，维护社会公平正义，维护国家利益和社会公共利益。李克强总理亲自将最高人民检察院检察长请到办公室，要求检察机关从国家治理现代化、法治政府建设的高度，加强公益诉讼工作力度，促进依法行政。
2015年7月1日，最高人民检察院印发《检察机关提起公益诉讼试点方案》，对检察机关依法提起公益诉讼试点工作作出部署，强调：探索建立检察机关提起公益诉讼制度是党中央交给检察机关的重要任务，也是检察工作创新发展的重要机遇，改革试点阶段应以审慎的态度稳妥推进。
2017年6月27日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》，正式建立了检察机关提起公益诉讼制度。
2017年6月28日，最高人民检察院印发《关全全面开展公益诉讼工作有关问题的通知》，对检察机关全面开展公益诉讼工作有关问题作出进一步要求。
2017年10月12日，河北省人民检察院印发《河北省检察机关全面开展公益诉讼工作实施方案》，明确检察机关要加强请示报告，争取党委领导、人大监督和政府支持。
2017年12月12日，中共河北省委办公厅、省政府办公厅联合下发《关于加强检察机关提起公益诉讼工作的通知》（冀办字［2017］45号），对全省检察机关全面开展公益诉讼工作进行了部署。《通知》明确要求：全省检察机关要提高认识，切实发挥公益诉讼服务全省经济发展大局的重要作用。检察机关要依法充分履行公益诉讼职责。人民法院要依法公正审理检察机关提起的公益诉讼案件。行政机关要积极支持和配合公益诉讼工作。职能部门要加强公益诉讼工作的沟通协作。进一步加强党的领导、人大监督和政府保障。
2018年3月2日，最高人民法院、最高人民检察院联合发布《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，明确规定并细化了检察公益诉讼案件的具体程序，为统一办理检察公益诉讼案件提供了操作依据。
三、检察机关提起公益诉讼存在的优势和困难
公益诉讼，保护的是社会公共利益和国家利益，尤其体现在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域。这些领域频频发生的案件，损害的是公共利益，与具体的公民、法人和其他组织缺乏法律规定的直接利害关系，公益诉讼是唯一的法律救济渠道，是一柄必不可少的公共利益“保护伞”。
（一）检察机关提起公益诉讼存在的优势。从摸石过河到渐次推进，直至全面铺开，检察机关在保护国家和社会公共利益方面，正发挥着越来越重要的作用。
1.公益诉讼工作得到了大力支持。一是在立法层面，检察机关提起公益诉讼试点得到了直接、明确的授权。二是检察机关提起公益诉讼工作得到了人民法院的积极配合和支持，形成了许多共识。三是通过不断加强与行政机关之间的协调沟通，逐步建立健全了相应的协作工作机制。
2.诉讼主体资格有了突破性发展。无论是按照传统的诉讼法理论，还是相关法律规定，原告一般都限于有直接利害关系的当事人。经全国人大常委会授权，使不具有直接利害关系的检察机关，在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的前提下，有权就污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为提起民事诉讼。同时，检察机关还对生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为提起行政公益诉讼。
3.试点地区检察机关积累了丰富的案件样本。 除了生态环境和资源保护领域的案件，检察机关提起公益诉讼案件在国有土地使用权出让领域、国有资产保护领域、食品药品安全领域均有涉及。
根据地域不同、案件特点不同，检察机关近年来还运用支持起诉、督促起诉、诉前建议、提起诉讼等多种手段，办理案件覆盖所有授权领域，诉讼案件含一审、二审程序审理，案件程序实现全覆盖，并且涵盖了判决、调解、撤诉等多种结案方式，初步形成了检察机关提起公益诉讼的规范体系。经过全覆盖、多样化的试点探索，检察机关交上了一份让全社会都满意得答卷，充分校验了制度设计，积极探索出了一条司法保护公益的中国道路和模式。
4.形成了公益诉讼司法保护的强大合力 。办理公益诉讼案件，从最初的缓慢增长到之后的井喷，公益诉讼案件数字变化是检察机关不断尝试、不断总结经验的结果，也推动了检察机关提起公益诉讼制度在实践中不断向前发展完善。通过深入公益诉讼探索，行政机关、审判机关、检察机关有机联系在一起；通过监督、协调、配合，形成了保护公益的强大合力；通过提起公益诉讼，检察机关弥补了行政公益诉讼的主体缺位，构建了检察机关监督行政执法机关的刚性机制。
（二）检察机关提起公益诉讼存在的困难。当前，检察机关提起公益诉讼工作虽然取得了一些成效，但也遇到一些困难。在此，笔者主要以办理生态环境公益诉讼案件为例，初步梳理并分析如下：
1.取证困难。办案实践中，由于生态环境领域公益诉讼案件案发时的污染程度证据，与事后污染调查的环境状况存在较大差异，往往导致水污染、大气污染的取证非常困难。加之，检察机关公益诉讼前置程序的规定，又直接限制了取证的及时性，并且由于生态公益诉讼的专业化程度极高，检察机关高度依赖专业机构的鉴定意见。从目前来看，具有环境污染司法鉴定资格的鉴定机构少之又少，直接影响了工作的深入开展。
2.办案类型不平衡。主要困难在于：一是诉前程序操作规定不明晰。如前置程序规定的符合提起公益诉讼的机关或组织是否有地域界定不明确。二是诉讼范围规定不明晰。根据最高检相关实施办法，在环保领域民事公益诉讼中仅规定对污染环境的行为可以提起诉讼，而近期公布的最高法的实施办法则规定对污染环境、破坏生态等行为均可提起诉讼，是否可以理解为诉讼范围已适当扩大尚不明确。三是公益诉讼的启动标准仍然不明确。如环境污染要达到何种程度，造成多大损失才构成“可能损害社会公共利益”，仍不明确。四是一些具体操作规则不明晰。主要体现在鉴定难、鉴定费用高等方面。
3.刑事附带民事诉讼的公益诉讼形式尚在探索中。目前，破坏环境资源类刑事犯罪日益严重，依托刑事诉讼，以附带民事诉讼的形式进行民事公益诉讼，有利于高效解决公益诉讼问题。因此，笔者建议尽快将刑事附带民事诉讼作为公益诉讼的形式进行积极探索，这也是推动公益诉讼工作发展中需要加强的重要问题之一。
4.公益诉讼工作尚未形成统一认识并引起高度重视。相关行政职能部门、社会公益保护组织（如消费者协会、提供法律援助的律师团体）和人民群众对检察机关提起公益诉讼工作的重大意义还没有统一认识，对损害公益的行为和造成的严重后果还没有引起高度重视。
四、检察机关提起公益诉讼的完善路径
（一）明确职责分工，推动公益诉讼规范有序开展。
一是明确公益诉讼案件线索移送规定。行政机关在查处行政违法行为过程中，发现存在损害国家利益和社会公共利益情形，需要由检察机关提起公益诉讼的，应当主动向检察机关移送线索。二是明确公益诉讼案件立案审查规定。对审判机关、行政机关移送的公益诉讼案件线索，检察机关应当及时审查，符合立案条件的应当立案，将审查结果通报移送机关。检察机关在履行职责过程中发现公益诉讼案件线索的，应当及时审查，符合立案条件的应当立案。三是明确公益诉讼案件调查核实规定。检察机关根据办案需要可以调取行政执法证据材料，询问行政机关相关人员，行政机关应当支持配合。检察机关商请行政机关协助检验、鉴定、评估、审计、勘验、检查、调查，行政机关应当予以协助。四是明确行政公益诉讼案件诉前程序规定。检察机关在提起行政公益诉讼之前，应当先向相关行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责或纠正违法行为。对此，笔者建议行政机关在收到检察建议书后两个月内，应当将办理情况书面回复检察机关。出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形的，行政机关应当在十五日内书面回复。五是明确民事公益诉讼案件前置程序规定。建议检察机关在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，拟提起公益诉讼的，应当依法公告，公告期为三十日，公告期满仍无适格原告起诉，检察机关应启动提起公益诉讼程序。六是明确公益诉讼案件起诉程序规定。对检察机关提起的民事、行政公益诉讼，符合法律规定条件的，审判机关应当登记立案。七是明确公益诉讼案件出庭程序规定。审判机关开庭审理检察机关提起的公益诉讼案件，应当在开庭三日前，向检察机关送达出庭通知书，检察机关应当派员出庭。八是明确公益诉讼案件裁判执行程序规定。审判机关作出的公益诉讼裁判生效后，行政公益诉讼案件的被诉行政机关和民事公益诉讼案件的被告应当依法自觉履行。拒绝履行的，审判机关应当依法执行。检察机关应当对执行程序和执行结果依法进行监督。
（二）健全工作机制，推动公益诉讼扎实高效开展。
进一步健全联席会议机制。监察机关、审判机关、检察机关、政府法制机构及相关行政机关建立公益诉讼工作联席会议制度。联席会议由检察机关提议，商请监察机关、审判机关、政府法制机构和相关行政机关根据工作需要召开。联席会议的主要任务，笔者建议：通报公益诉讼工作开展情况，建立信息共享、证据收集、参与诉讼、执行判决等方面联动协作机制，同时研究分析工作中存在的问题，提出进一步加强协作配合的措施。
进一步健全沟通协作机制。检察机关和行政机关要充分利用“两法衔接”共享平台，建立公益诉讼案件信息共享机制，定期通报涉及国家利益和社会公共利益相关案件的办理情况。审判机关、检察机关、政府法制机构及相关行政机关应当定期组织业务交流培训活动，及时开展法律政策咨询、复杂案件研究、重点问题讨论，提供技术支持，通过参加典型案件庭审观摩、组织公益诉讼理论研讨，共同致力于提高审判能力、检察监督能力和依法行政能力。
进一步健全监督制约机制。检察机关依法履行法律监督职能对公益诉讼全程进行监督。检察机关在办理公益诉讼案件中发现相关行政机关工作人员存在违纪违法行为，或者在公益诉讼工作中拒不履行各项职责，检察机关认为应当移送处理的案件，可以向同级纪检监察机关或相关单位移送处理。各级政府法制机构及相关行政机关发现检察人员在办理公益诉讼案件中存在违纪违法行为的，可以向同级纪检监察机关或上一级审判机关、检察机关移送处理。
进一步健全宣传引导机制。要突出宣传习近平新时代中国特色社会主义思想，突出宣传党的十九大关于深化依法治国的重大部署，突出宣传检察机关提起公益诉讼制度的重要意义和主要内容、经验做法和千赢国际注册，特别是公益诉讼在解决人民群众反映强烈问题方面所取得的成效，积极营造公益诉讼工作良好的舆论氛围。对于人民群众广泛关注、有较大影响的案件，检察机关应及时发布案件信息，回应社会关切。要严肃宣传纪律，严格审批程序，防止不当炒作。
（三）不断探索完善，推动公益诉讼全面深入开展。
不断探索完善公益诉讼立法供给不足等问题。当前，检察机关公益诉讼工作的最大瓶颈制约，仍然是立法供给不足。检察机关公益诉讼的立法完善，笔者认为具体应包括以下诸项内容：一是通过全国人大常委会的立法解释，将检察机关提起公益诉讼的职权明确载明于立法解释的规范性文件中，将检察机关提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的职权和程序予以明确和细化规定。二是在今后修改人民检察院组织法过程中，建议明确规定检察机关有权提起公益诉讼，包括民事公益诉讼和行政公益诉讼。三是积极推动制定“公益诉讼法”，将公益诉讼的司法体制、机制、制度和程序作出系统规定。
不断探索完善公益诉讼前置程序运行机制。一是对于督促起诉，建议出台相关司法解释对检察机关督促起诉的刚性保障制度作出具体规定。二是对于支持起诉，建议出台相关司法解释对检察机关支持起诉的内容作出具体规定，赋予检察机关在经费、取证、排除地方保护主义等方面支持有关社会组织提起公益诉讼的职权。三是建议对符合提起公益诉讼的机关或组织是否有地域界定、检察机关提起公益诉讼的具体立案标准、环保领域公益诉讼案件范围等具体程序问题作出明确规定。
不断探索完善公益诉讼的诉讼形式。主要是应当把刑事附带民事诉讼列入公益诉讼的诉讼形式范畴，比如，要求检察机关在办理破坏环境资源犯罪案件过程中，主动审查该犯罪行为给生态环境造成的损害，在被害人或者被害人代表没有提起刑事附带民事诉讼的时候，在公诉时一并提起刑事附带民事诉讼，请求法院判决被告人对于生态环境损害部分予以修复或者赔偿。
不断探索完善公益诉讼裁判执行机制。建议在民事公益诉讼方面，尽快出台对损害赔偿金的归属、使用的具体规定。对于行政公益诉讼而言，行政机关败诉的，应按照普通行政诉讼的执行为基本原则。但是，鉴于行政公益诉讼以保护社会公共利益为根本目的，因此，应该重点加强检察机关对行政机关执行生效判决的监督。在具体的执行内容上，除了停止损害、恢复原状、重新作出行政行为之外，涉及侵权损害赔偿的，由行政机关负责，造成重大公共利益侵害后果的，还应对行政机关的主要负责人进行惩戒，对造成重大损失还应判令相关责任人员承担赔偿责任，以增加其依法行政的责任心。
在此基础上，笔者认为：任何组织和个人不得插手、干预公益诉讼案件办理，不得以任何理由阻碍检察机关提起诉讼或要求检察机关撤诉，不得以任何方式进行干扰审判机关审理公益诉讼案件。当地党委、政府及行政机关应当充分尊重审判机关行使审判权、检察机关行使检察权；检察机关办理公益诉讼案件，不得干预行政机关正常的行政执法活动，不得以行使诉讼监督职权为由影响审判活动的正常进行，出现上述情形的，要严格按照中央关于《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》，依法依纪追究其相应责任。
