内容提要：人民检察院是国家的法律监督机关,对行政执法进行监督是宪法和法律赋予人民检察机关的重要职权之一，随着经济社会的发展，民主与法治进程的提速，人民群众对此的期望值也愈来愈高。因此，加强对行政执法的检察监督直接关乎市场经济的健康发展，直接关乎人民群众的切身利益，直接关乎政治社会的稳定，直接关乎全社会公平正义之实现。正确理解坚持党对检察机关的领导,理顺检察机关与政府之间的关系,健全完善检察监督体系,推进检察制度改革，是形势发展的需要，是行政执法现状的需要，是促进依法行政、建设法治政府的需要。笔者试从检察机关对行政执法实施监督的政策法律依据 ，开展行政执法检察监督工作意义，开展行政执法检察监督工作的有效探索与实践，对行政执法实施法律监督的方式等谈几点看法。
关键词：检察监督 行政执法 意义 依据
一、行政检察监督概述
行政检察监督，也简称行政检察，它既是行政诉讼法学的概念，也是检察学的概念。检察权是国家权力的组成部分，它是一个历史的、阶级的概念，从《中华人民共和国人民检察院组织法》第一条关于检察机关的性质规定可以看出:第一，检察和监督是一致的，检察也就是监督，监督也就是检察;第二，监督的概念又大于检察的概念，检察是一种特殊性质的监督，即法律监督，而不是一般行政性质的监督。广义的行政检察监督指中国检察机关在行政诉讼过程中，对法院的行政诉讼活动实行监督，及对行政机关及其他行政主体行使行政权实施法律监督的法律制度，是检察机关法律监督职责中的一项重要职权。狭义的行政检察监督指检察机关在行政诉讼中的法律监督。自公益诉讼改革制度推行以来，我国行政检察监督包括对整个行政诉讼活动和特定的违法行政行为的全面监督。具体地说，行政检察监督，是指人民检察院依法独立行使检察权，对人民法院、当事人及其他诉讼参与人的行政诉讼活动以及特定违法行政行为实施法律监督，以维护国家法律的统一正确实施，它构成人民检察院法律监督的重要组成部分。因而，行政检察监督应是一种全方位全过程的法律监督。
二、依法行政与检察监督的关系
（一）行政权视野下的行政执法检察监督
1.行政执法现状需要强化对其的监督。行政权主要是指国家行政机关执行国家法律、管理国家内政外交事务的权力。行政权渗透到社会生活的方方面面，最经常、最广泛、最直接涉及行政相对人的权益。随着经济社会的不断发展，行政权的弹性特征逐步显现，行政执法领域出现的不规范执法、暴力执法、选择性执法、钓鱼执法、敲诈式执法等影响力大，涉及面广，引发了社会矛盾和社会问题。推进依法行政，建设法治政府，必须强化对行政权运行的监督和制约。
2.行政执法监督体系的不足需要检察监督。行政执法是指行政机关执行法律的行为，既包括抽象行政行为，也包括具体行政行为。在我国，对行政执法行为的监督体系主要包括：人大监督；司法监督；行政权的内部监督；社会监督等。但以上几种监督方式在专业性、针对性、准确性上都存在不可避免的局限性，不能够发挥全面监督和有效制衡的作用。尤其是司法监督方面，因现行行政诉讼法对行政案件受案范围规定过窄，监督效果并不明显，尤其对于侵害国家、社会公共利益的行政违法行为，尚不能利用诉讼程序进行规制。检察权作为宪法赋予的监督权，其法定性、强制性、专业性和经常性特征使得其制约行政权的膨胀具有先天优势，不仅能够弥补人大监督非专业性和非持续性的不足，也能够克服社会监督和行政机关内部监督的局限性。
3.权力制衡的实现需要行政执法检察监督。权力制衡是现代国家权力运行的基本原则，是加快发展社会主义市场经济，推进法治国家建设的必然要求。在我国人民代表大会的宪政体制下，检察机关是法律监督机关，与行政机关、审判机关处于平行独立的地位。根据裁判中立原则，审判权对行政权的制约体现为被动性和消极性，仅限于诉讼领域，且监督范围有限，并不能主动介入行政权的运作过程。从现实运作的角度考量，作为平行机关之间的横向制衡，唯有检察机关对行政机关的监督才具有现实性、可行性和主动性。
（二）检察权视野下的行政执法检察监督
1.法律监督权的本质决定了行政执法检察监督的正当性。检察机关作为由人民代表大会产生并向其负责的专门法律监督机关，其法律监督权既不隶属于行政权，也不隶属于审判权而独立存在。这种权力并不具有超越行政权和审判权的地位，而是与行政权、审判权处于同一权力层级，以最终维护国家权力和谐有效的运行。根据我国宪法和法律的有关规定，检察机关拥有法律监督权，有权对法律的遵守和执行情况进行监督。行政机关作为执行机关，对行政机关的监督也必然是检察机关法律监督的重要内容。从维护行政法律统一正确实施为出发点，行政检察的对象应与行政法律法规的实施相对应，而行政机关是否遵守国家法律的实体规定和程序要求，主要是通过职能部门及其工作人员的执法行为来体现，故而对行政执法行为的监督是检察机关法律监督权的应有之义。
2.诉讼监督本身已包括行政执法监督的内容。诉讼监督是指检察机关依照法定程序对诉讼活动中的违法行为进行监督纠正，以维护法律统一正确实施的一系列诉讼活动。检察机关的诉讼监督职权派生于法律监督权，是法律监督权的重要组成部分。从具体业务实践来看，检察机关诉讼监督本身已包含了行政执法监督的内容。
三、检察机关对行政执法监督的依据及重要意义
（一）建立行政执法检察监督的依据
1、宪法依据。我国《宪法》第129条明确规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”国家以根本大法的形式作出这一规定，一方面阐明了法律监督制度是中国国家制度的一项重要内容，同时确立了人民检察院在履行法律监督职责中的特殊地位，即检察机关是国家专门的法律监督机关。这意味着检察机关承担国家的法律监督职能，对国家法律实施的各个领域实施监督，既要监督司法机关的司法活动，也要监督行政机关的执法行为，这既符合立法本意，也为检察机关开展行政执法监督提供了根本法上的依据。
2、单行法律依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第64条规定:“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉”。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。第25条第四款规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”这是人民检察院行政检察间接监督行政执法活动方式。以上这些规定表明，检察机关具有监督行政执法行为的职责。
3、政策依据。党的十八届四中全会做出的关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中指出：完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度。检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。探索建立检察机关提起公益诉讼制度。《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》通过后，经过全国十三个省区正在开展公益诉讼的试点，公益诉讼制度已经全面铺开。公益诉讼制度中包含了检察机关对行政执法活动实行法律监督的内容，是一种对行政机关执法活动进行监督的重要方式。其目的是就是充分发挥检察机关法律监督职能作用，促进依法行政、严格执法，维护宪法法律权威，维护社会公平正义，维护国家和社会公共利益。
（二）开展行政执法检察监督工作的意义
1、检察机关开展行政执法监督是落实党的十八大精神、十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的具体措施，是突出检察机关宪法定位，履行法律监督职责的具体行动。宪法以国根本大法的形式、原则规定了法律监督制度是中国国家制度的一项重要内容，确立了人民检察院在履行法律监督职责中的特殊地位。
2、开展行政执法检察监督，对促进依法行政、规范执法行为具有现实的紧迫性和必要性。改革开放以来，我国的法制建设取得巨大成就，建立起了较为完备的法制体系。尤其在规范和改进行政执法方面取得了很大进展，行政执法队伍建设取得显著进展。但我们也清醒地看到，与推进依法行政、建设法治政府的要求相比，行政执法的现状仍然不容乐观，一些深层次矛盾和问题尚未从根本上消除，从而影响和制约了执法活动的正常开展。检察机关作为司法机关，从法律监督者的身份对行政执法行为进行监督，为行政执法行为介入另一种力量，对促进依法行政、规范执法行为具有重要意义。
3、开展行政执法监督对维护国家利益，保护民生民利具有重大意义。当前社会我们面临以下严峻的问题：一是国有资产流失严重；二是生态环境和资源破坏十分严重；三是食品药品安全问题依然十分严重；四是市场秩序不规范。这些问题正严重地影响着我国市场的有序运行和经济的健康发展。
四、检察监督对行政执法的现有的监督方式及存在的缺陷
（一）检察机关对行政执法实施法律监督的方式。
1、运用检察建议监督行政机关正确履行职责。针对违法行政行为侵犯明确、具体的行政相对人权利，或者损害了公共利益、弱势群体的利益，但受损后果较轻或可以弥补的行为，运用检察建议的方式，监督行政责任主体纠正违法行政行为，停止侵权，消除侵害。检察机关在履行法律监督职能过程中，结合实际情况，可以向有关单位发出纠正、改正违法行为或移送案件的建议，包括纠错建议、改正建议、处置建议和移送犯罪案件建议等。
2、充分应用督促起诉、督促履行职责等新型监督手段。针对行政机关怠于行使职权或者由于其不作为，我们不仅运用检察建议手段，督促行政机关积极履行职权，，我们一方面可以向行政机关发出督促起诉意见书，使其通过法律渠道，向人民法院提起民事诉讼；另一方面，检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，可以督促行政机关及时履行职责，督促维护国家利益不受损失。必要时，对违法行政侵害国家利益和社会公共利益情形，用检察建议和其它方法不足以制止其侵权的，检察机关可以代表国家提起公益诉讼。
3、加强“两法”衔接，抓好立案监督。通过召开联席会议、工作通报会、执法情况分析会等方式强化沟通与联系。开辟行政执法与行政检察监督沟通联系新渠道，建立行政执法与行政检察监督工作衔接新机制，打造行政执法与行政检察监督信息共享新平台。严格监督行政执法机关有案不立、压案不查、隐案不报、以罚代刑、降格处理等违法行为。
4、对人民法院错误裁判发出再审检察建议或提起抗诉，强化行政诉讼审判监督。对行政机关违法行政，而在行政诉讼中法院又作出错误裁判，严重偏袒行政执法行为的，检察机关可依法发出再审检察建议或提起抗诉，要求再审。同时查处是否存在徇私舞弊、枉法裁判、滥用职权及贪污受贿等违法犯罪行为，一经查实，则严惩不贷。
（二）我国现阶段依法行政与检察监督制度存有的缺陷
1、立法缺陷。目前我国关于行政检察监督的法律规定的不足之处主要表现在以下几个方面:首先，目前法律规定的抗诉权只能适用于已经发生法律效力的判决和裁定，属于事后监督。这使得检察机关成为案件立案和审理活动的局外人。这种规定与检察机关的法律监督地位是不相符合的。其次，立法的严重分散。站在法律监督更高的层面上讲，现行的法律监督被划入程序法范畴，其立法主要散见于三大诉讼法中，三大诉讼的法条比例中，监督方面的法条占不到法条总数的3%。就行政检察监督立法讲，仅有的关于抗诉的具体操作规定也相当分散，不便于实际执行。最后，现行法律规定过于原则和抽象，不够完善和具体。法律对于检察机关究竟如何实施监督，采取何种监督方式，有哪些权限，都缺乏具体的法律规定和实施细则，导致现行法律规定可操作性不强，从而造成了对行政诉讼活动事实上的监督空白。
2、实践困惑。从执法层面看，如何对行政审判和行政权力的监控，同样存在上述的缺陷与困惑。行政执法权因具广泛性、主动性和自由裁量性等特征，在权力运行中易于被滥用。行政执法的状况如何，关系到我国建设社会主义法治国家基本方略的实现，关系到人民群众人身和财产权利等私权利的保障。当前我国行政执法状况已取得明显进步，仍存在很多问题。加强对行政执法权的检察监督，维持行政执法权有序运行，这是法治的重要之维。同样，在行政诉讼中，由于行政机关过于强势，特别是司法无法对行政活动的依据，即抽象行政行为进行审查，许多时候，行政相对人的合法权益无法通过诉讼得以保障。对行政审判，虽然检察机关有权监督，但监督权的启动受制于当事人的申诉，再加上行政诉讼法规定的事后监督程序，因检察机关不参与行政诉讼活动，而不能及时发现和纠正审判不当。同样，因事后监督，许多经审判而合法化的东西也不易被发现。
3、行政执法依据不够清晰明确。一些行政执法相关法律法规规定模糊，没有明确的标准和依据；部分法律法规的规定之间相冲突，行政执法的依据不统一。这使行政执法显得盲目和随意。目前制定主体门类不一：有省级政府、省会城市市政府或国务院批准较大市等享有行政立法权的主体，而实践中大量存在的则是没有行政立法权的各级政府管理部门制定的适用规则。制定层次过低、标准不统一，在实践中会使行政执法行为显得随意，行政执法公平性受质疑。
4、行政执法主体不符合规定。在现实执法中，部分主体不适格，违背法律规定。部分未经授权委托的机关、组织、社会团体也在实施执法行为，表现为委托、聘用不合格组织和人员实施行政执法。如派出所聘用的治安员只能协助公安民警处理治安方面的工作，但实践中有的治安员却办理刑事案件，甚至在没有公安民警在场的情况下，对案件当事人进行调查询问、搜查扣押、采取强制措施等。
5、行政执法重实体轻程序。不少行政机关在实施行政处罚、行政许可、行政强制等具体行政行为时只注重实体结果，不严格依照法定程序办事，执法不规范。如扣押物品不开具清单；不告知当事人应享有程序权利；千赢国际注册不全或不符法律规定文书说理不强，引用法律条文不明晰,文书质量不高；缺乏证据意识，有相当一部分行政处罚决定未固定有效证据，有的调查取证程序违法，出现了先定性后取证，或先处罚后下达处罚决定书的现象等等。
6、行政专业人才匮乏，能力素质有待提高。在大力弘扬社会主义法治精神、全面落实依法治国基本方略的时代背景下，行政执法具有范围广、数量大、任务重、执法主体多等特点，行政检察监督工作环境日趋复杂、任务更加繁重，涉及的法律层面广、政策性要求强、社会敏感度高，需要既懂得行政机关运行规律又精通司法实践的专门人才。高素质的队伍是做好行政检察监督工作的根本保证，而目前特别是基层检察院普遍人员少、工作量大、从事行政检察工作的时间较短，几乎没有精通行政法和行政诉讼法等法律领域的专业人才。民事行政检察队伍知识结构不够合理，专业化程度不高，高层次、专家型人才匮乏，把握法律政策、办理新类型案件、释法说理、群众工作等能力不强，不能更好地适应新形式下行政检察工作的要求。
7、监督网络难以全覆盖，检察监督效果不彰。行政执法检察监督工作是一项综合工程，基层检察机关普遍人员力量薄弱，很难对具体行政行为进行全方位监督。现行法律规定对一些具体行政行为又规定了其他的救济程序，且未对检察机关的介入方式进行明确规定，故无法保障检察监督的知情权，也未形成常态化的监督机制。同时，行政执法检察监督的效力缺乏法律法规作为保障，目前行政执法检察监督所使用的千赢国际注册一般为检察建议，缺乏刚性约束，难以实现行政执法检察监督的目的。
五、完善监督方式，保障行政执法检察监督成效
1、明确检察建议作为主要监督方式的法律效力。检察建议遇检察机关一种主要的法律监督方式，但由于法律对检察建议的具体适用及效力没有具体的规定，实践中很难发挥其应有的效果，往往检察建议发出后，受监督单位仅表面应付，不积极落实。因此，应从立法上赋予检察建议一定的强制执行力，对检察建议的落实与回复程序作出明确规定，对被监督单位不积极落实的，追究相应人员的法律责任。
2、进一步细化检察机关有提起或参与行政公益诉讼的权力。检察机关是国家专门法律监督机关，是所有国家机关中最适合代表国家利益和社会公益的诉讼主体。因此，检察机关应当可以行政公诉人的名义，对缺乏必要相对人起诉的违法行政行为提起行政公诉。虽然公益诉讼制度已经全面开展，但仍然需要总结经验，细化相关的职能规定。
3、明确检察机关对行政机关履行职责的督促权。督促履行职责是人民检察院对行政主体应当作为而不作为或者不严格依法作为的监督，是检察机关在长期的探索中形成的参与社会管理创新的有效举措，其适用范围应包括但不限于督促起诉案件。督促履行职责是对渎职行为的警示和预防，能增加监督的刚性，客观上起到了促进行政主体依法行政、防止国有资产流失等作用，体现了国家权力相互制约的理念，建议在立法中予以明确。
4、赋予检察机关对其他监督方式的运用权。灵活运用其他方式进行检察监督，如通过召开座谈会、查阅执法记录和行政执法案卷等方式全面了解行政执法单位的执法情况，之后多措并举，提出个案检察建议督促其依法行政，提出工作检察建议帮助行政单位建章立制、规范管理，建议将涉嫌犯罪的行政违法行为移送公安机关；将对每家行政执法单位的监督情况形成报告，对执法情况进行简要评述，对存在的问题进行提示和分析，并告知行政执法单位听取反馈意见；另将监督活动情况书面报告市委、市政府、市人大、市政协，主动争取支持。
5、加强联系交流机制，建立信息共享平台。在目前法律法规缺失的情况下，建议通过联系会议的方式，互相通报执法情况，交流执行经验，同时将相关内容以会签文件的方式固定下来，保障行政执法检察监督依法、规范、有序开展。从长远来看，为推进行政执法检察监督制度化、常态化，建立行政执法信息共享平台,实现检察机关与行政执法部门之间的信息共享,对行政执法信息网上审阅、执法行为网上监督,使监督更加及时和全面。
6、强化内部协作机制，形成机关整体合力。检察机关应根据市场经济发展和法治国家建设推进的要求，改变“重刑事、轻民行”的司法理念，结合检察改革，合理配置检察权，全面履行检察监督职能，设立专门的行政监督机构，培养行政检察监督人才，加强行政检察监督法律素养，保证刑、民、行检察监督均衡发展。同时，增加民行部门的办案力量，要保持民行队伍特别是业务骨干的相对稳定，真正把懂民行、爱民行的业务骨干稳定在工作第一线。
7、积极开展民行检察监督宣传工作。一是行政执法的宣传；二是检务公开宣传；三是行政执法检察监督效果的宣传。
六、结语
诚然，在现有的法律规定下，检察机关对行政权的监督是有限的，但检察机关的法律监督定位和行政权司法监督的呼吁，决定了检察机关对行政法律监督的必然。在我国法律监督体系中，检察机关的全部监督活动，就在于建立健全、规范有序的外控监督制度，从解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益着力，拓展和完善法律监督领域，维护社会公平正义。可以预测，随着检察机关法律监的全面化，行政检察(包括行政诉讼检察)监督的制度化，以及行政监督的司法化，检察机关对行政法律监督中的地位与作用，必将进一步完善。
参考文献：
[1]参见樊崇义主编：《检察制度原理》，法律出版社2009年版。
[2]孙谦、童建明：《论诉讼监督与程序公正》，载《人民检察》2010年22期。
[3]孙谦：《设置行政公诉制度的价值目标与制度构想》，载《检察日报》2011。
[4]张步洪：《修改行政诉讼法与优化检察权配置》，载《国家检察官学院学报》2013年第3期。
