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浅谈生态环境检察公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼制度的衔接
时间:2022-08-26  作者:  新闻来源:  【字号: | |
蔚县人民检察院      李自由

    内容摘要:在当前生态环境检察公益诉讼与生态环境赔偿制度“并驾齐驱”的格局下,应在理论上廓清两种制度的联系与区别,在实践中明晰起诉顺位,避免救济撞车,并建立协作机制,形成保护合力,同时检察机关应当充分发挥监督职能,能动履职,促使两种制度发挥最大实效,共促生态文明建设。

    关键词:生态环境检察公益诉讼   生态环境损害赔偿诉讼   衔接路径

    为最大程度确保受损的生态环境得到修复,我国相继建立了生态环境检察公益诉讼制度与生态环境损害赔偿诉讼制度,但两种制度却在实践中存在功能重叠和衔接不畅问题,本文拟从理论与实践层面对生态环境检察公益诉讼与生态环境损害赔偿制度的理论及实践中的衔接机制进行研究,深入审视两种制度的具体构造和制度作用,探究两种制度衔接的具体路径,明确检察公益诉讼与生态环境损害赔偿制度的衔接顺位,以期助益于在司法实践中厘清两种制度的关系,确保两种制度有效衔接,充分发挥两种制度的最大合力,共同为生态环境救济赋能,推动我国生态文明建设。

    一、生态环境检察公益诉讼与生态环境损害赔偿制度的基本情况

    党的十八届四中全会首次提出,探索建立检察机关提起公益诉讼制度。2015年7月,第十二届全国人大常委会通过决定,授权最高人民检察院在13个省、自治区、直辖市开展公益诉讼试点。2017年6月,第十二届全国人大常委会通过了关于修改《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的决定,增加了检察机关可以提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的规定,标志着我国检察机关提起公益诉讼制度的正式确立,而对于破坏生态环境和资源保护领域的损害国家利益或社会公共利益的行为,检察机关可以提起环境公益诉讼。根据修改后的《民事诉讼法》的相关规定,人民检察院在履行职责中如果发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,在没有法律规定的机关和组织或者法律规定的机关和组织不起诉的情况下,人民检察院可以向人民法院提起诉讼。根据修改后的《行政诉讼法》的相关规定,人民检察院在履行职责中如果发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼。

    中共中央办公厅、国务院办公厅于2017年12月正式印发了《生态环境损害赔偿制度改革方案》(以下简称《改革方案》),要求自2018年1月1日起在全国施行生态环境损害赔偿制度。《改革方案》印发后,全国各地分别印发了本辖区内的生态环境损害赔偿制度改革工作实施方案。生态环境损害赔偿制度作为我国环境治理领域针对环境保护和生态修复工作所创设的一项新制度,是从国家层面对保护和修复生态的新实践。生态环境损害赔偿制度旨在破解“企业污染、群众受害、政府买单”的困局,同时也期望通过实施该项制度来修复受损生态环境,保护和改善人民群众生产、生活环境。

    二、生态环境检察公益诉讼与生态环境损害赔偿制度的关系

生态环境检察公益诉讼与生态环境损害赔偿制度既有紧密联系,又存在明显区别,既相互“撞车”,又相互“扶持”,值得进一步探讨。

    (一)两种制度的联系

    1、制度目的和适用范围的高度重合性

    在制度目的、适用范围方面,国内学者认为“两诉”在制度目的、适用范围上存在高度重合性。两种制度的目的都是保护具有公益性的环境权益,适用范围均针对污染环境或破坏生态的环境侵权行为,高度重合。在生态环境损害赔偿中,行政机关通过开展磋商或提起诉讼的方式,追究污染者对受损环境的修复责任,使之恢复到受损前的状态,对无法复原的或行政机关已“代为恢复”的则采取赔偿的方式。生态环境检察公益诉讼是由检察机关通过诉讼,请求赔偿义务人(被告)停止环境侵害行为,并对已经造成的环境损害,承担停止侵害、恢复原状、赔偿损失等相应责任。

    2、两种制度的互补性

    根据《改革方案》规定,省、市地级政府作为赔偿权利人,经调查发现生态环境损害需要修复或赔偿,经与赔偿义务人磋商未达成一致的,省、市地级政府及其指定的部门或机构应当及时提起生态环境损害赔偿民事诉讼。同时,依据《民事诉讼法》第五十五条,对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼,人民检察院可以支持起诉。《改革方案》也明确规定,最高人民检察院负责指导有关生态环境损害赔偿的检察工作。检察机关提起公益诉讼,尤其是民事公益诉讼时,也需要相关行政机关在调查取证,鉴定评估等方面给予支持和配合,才能有效的履行职能。《改革方案》将赔偿权利人的主体范围由试点期间限定于省级政府,扩展到市地级政府,但仍未赋予县市级政府赔偿权利人的资格。同时,该《改革方案》对适用范围也作出了一定的限制,局限于“发生较大及以上突发环境事件”、“在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件”、“发生其他严重影响生态环境后果”等三种情形。如果生态环境损害影响的范围未能达到上述规定的严重程度,即便其对当地的社会公共利益造成损害,也不能根据该《改革方案》追究生态环境损害赔偿责任,而这种局部区域的生态环境破坏现象恰恰是在全国各地普通存在的顽疾。在此情况下,只能依据民事诉讼法的相关规定,由检察机关支持“法律规定的机关和有关组织”,或者自行提起民事公益诉讼,通过检察机关充分履行公益诉讼职能,弥补上述因制度设计方面的限制所造成的空白。此外,在赔偿权利人怠于履行职责时,检察机关可以通过检察建议的方式督促其积极履职,共同推进生态环境损害赔偿和修复工作。“检察机关在生态环境损害救济中处于补充性、兜底性的地位,是候补性的救济方式”。

    (二)两种制度的区别

    1、诉权来源不同。通说认为“生态环境损害赔偿制度主要是基于自然资源国家所有权理论,是由法律确定国家(政府)作为自然资源所有权人来实现权利受损时的救济”。宪法、物权法等相关法律规定,国家所有的财产即国有财产,由国务院代表国家行使所有权,但是在矿藏、水流、城市土地、国家所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源受到损害后,现有制度中缺乏具体索赔主体的规定,建立生态环境损害赔偿制度就是弥补这种制度缺失。因此该项制度建立的理论基础是政府作为国家自然资源所有者向侵权人主张权利。而检察机关作为法律监督机关,负有监督法律实施的职责,其不仅是法治秩序的建设者,同时也是公共利益的维护者,因此检察机关虽非自然资源的所有权人,但其基于公益代表的身份对破坏生态环境进而损害国家利益和社会公共利益的行为有权提起诉讼。

    2、诉讼主体不同。生态环境损害赔偿制度的赔偿权利人是国务院授权省级、市地级政府作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人,省级、市地级政府可指定相关部门或机构负责生态环境损害赔偿具体工作。检察环境公益诉讼中履行诉前程序、提起公益诉讼的主体是各级检察院。在民事公益诉讼方面,检察机关处于补充、兜底地位,可以督促包括生态环境损害赔偿权利人在内的有关主体先行提起诉讼;在行政公益诉讼方面,检察机关主要通过诉前检察建议程序发挥监督行政机关依法行政的作用,提起诉讼是作为检察建议“刚性”的保障手段。

    3、运行程序不同。生态环境损害赔偿制度的施行包括开展赔偿磋商达成赔偿协议并申请法院司法确认,磋商未达成一致的,应当及时提起生态环境损害赔偿民事诉讼。检察环境公益诉讼的实施主要包括检察机关在提起公益诉讼之前必须履行相应的诉前程序,只有在经过公告、诉前检察建议程序,没有法律规定的机关和有关组织或者法律规定的机关和有关组织没有提起民事公益诉讼或者在经过检察建议程序,行政机关仍未依法履行职责的情况下,检察机关才可以提起民事或者行政公益诉讼。

    三、 生态环境检察公益诉讼与生态环境损害赔偿制度衔接路径

在生态文明建设背景下,两种制度都是救济生态损害的有效手段,但在两种制度“并驾齐驱”的格局下,需协调二者有效衔接,发挥制度合力,方可助益于生态修复。

    (一)明晰起诉顺位,避免救济撞车

政府以国家资源所有人身份提起诉讼符合民事诉讼的本质要求,而且生态环境损害涉及专业技术问题,鉴定评估也需较强的资金支持,政府在信息获取与专业知识方面均具有天然优势。因此当发生生态环境损害赔偿适用范围内的环境侵权行为时,应明确政府为第一顺位起诉人。对此,检察机关要大力支持政府及其指定的部门或机构(以下简称行政机关)主张生态环境损害赔偿权利,积极为行政机关提供法律咨询,依法协助行政机关开展调查取证、追缴赔偿费用。积极支持行政机关与生态环境赔偿义务人进行赔偿磋商,达成赔偿协议。对于磋商未达成一致,行政机关向人民法院提起诉讼的,依法支持行政机关起诉,提供有关法律意见。例如2020年蔚县人民检察院在办理的某公司污染环境案中,该公司非法处置的危险性废物造成的污染由县政府出资进行了消除污染,检察机关发现这一线索后及时向县生态环境局发出行政公益诉讼诉前检察建议督促其与该公司进行赔偿磋商,最终该案在检察机关的跟进监督下,达成了全省首例生态环境损害赔偿协议,为县政府追回300余万元生态环境损害赔偿金。

    (二)建立协作机制,形成保护合力

行政机关是追究生态环境损害的违法行为的第一责任人,其负有对生态环境进行监管的职责,也可以通过审批、处罚等行政手段在一定程度上实现保护生态环境的目的。更为重要的是,作为自然资源所有权人依照《改革方案》进行磋商和诉讼是其法定职责。因此,检察机关在环境公益诉讼检察业务中,可以主动与行政机关沟通,协调建立信息共享、线索移送、业务咨询等机制。检察机关在履行侦查监督、审查起诉、控告申诉检察、公益诉讼等职责中发现的生态环境损害线索,主动及时提供给行政机关。检察机关依法提起生态环境和资源保护公益诉讼的,要及时告知行政机关,并在调查取证、业务咨询、技术鉴定等方面积极争取有关行政机关的支持配合。另一方面,赔偿义务人或相关主体涉嫌破坏生态环境犯罪的,检察机关依法积极履行审查逮捕、立案监督、审查起诉等职能,依法追究相关责任人的刑事责任,并与行政机关主张赔偿权利、追究赔偿义务人民事责任相衔接,有效落实生态环境损害赔偿制度。

    (三)发挥监督职能,确保制度实效

检察机关应立足法律监督职能,能动履职,做好生态环境损害赔偿的检察监督工作,不仅要监督行政机关是否充分全面履行职责,也要监督人民法院是否及时依法判决以及监督磋商和裁判结果是否全面执行。着重从行政机关在监管过程中是否存在缺位、是否及时启动磋商程序、是否及时组织损害鉴定评估、是否及时与赔偿义务人进行磋商、磋商结果是否明显不当,是否及时起诉等程序方面以及诉讼请求是否全面、生态环境修复情况、资金管理等实体方面进行监督。检察机关依法开展对生态环境损害赔偿的法律监督,推动生态环境损害赔偿制度改革落地见效,依法督促行政机关充分主张赔偿权利,全面开展受损生态环境修复和费用赔偿工作。依法开展对人民法院生态环境损害赔偿案件审判和执行活动的法律监督,确保人民法院依法支持赔偿权利人的诉讼主张,促使生态环境损害赔偿权得到有效实现。

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