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检察机关民事支持起诉工作的实践探索
时间:2022-12-02  作者:李延飞、王俊芳、刘子新  新闻来源:  【字号: | |

内容摘要:民事支持起诉是检察机关的一项基本职能,也是我国民事诉讼的一项基本原则。在司法实践中应当遵循当事人自愿处分原则、诉权平等原则、尊重审判独立原则、用尽可能手段原则等。针对司法实践中支持起诉存在法律规定不完善等一系列现实困境,我们需要从立法上加以规范,规范检察机关从开庭前到开庭后的支持起诉工作,要始终坚持新时代“枫桥经验”,努力化解矛盾;同时检察机关也要注重加强自身与外部的支持起诉工作的体制机制建设,加大宣传力度,做好支持起诉工作。

关键词:支持起诉、现实困境、实践探索

民事支持起诉是检察机关的一项基本职能,也是我国民事诉讼的一项基本原则,具体规定在《中华人民共和国民事诉讼法》第十五条:“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为,可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”这一规定的目的在于通过支持起诉来保护国家利益、公共利益和个人合法权益,其中个人合法权益多表现为弱势群体的利益。然而在司法实践中,关于支持起诉的法律规定不完备,操作性不强,使得支持起诉难以发挥它的作用。最高人民检察院2021年11月29日印发的第三十一批指导性案例,在实践中对支持起诉工作具有很强的指导意义,本文旨在结合指导性案例为做好做强民事支持起诉工作进行实践探索。

一、检察机关民事支持起诉的内涵和价值

从1982年颁布的《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》起,支持起诉就是我国民事诉讼法的基本原则之一,他肇始于国家干预主义的公权属性,并在充分尊重当事人处分原则的基础上对其进行了扬弃性改造。检察机关民事支持起诉工作就是作为与案件结果无任何利害关系的第三方,在相对公正的立场,为相对弱势、困难的特定群体、特定人提供支持与保障,为他们提供专业性的解释,必要时协助他们调查取证、出庭支持起诉,从精神上和物质上为他们提供支持,解决困难,为他们减轻心理压力,保障他们有能力提起诉讼,并在诉讼中处于实质上平等的地位,维护他们的权益。

检察机关民事支持起诉职能是法律监督职能得以延伸、不断优化的重要体现,彰显了检察机关为民司法、能动检察的理念,具有重大的社会意义和法律意义。

二、检察机关民事支持起诉应当遵循的原则:

检察机关民事支持起诉工作在司法实践中已经形成以下相对固定的几项原则需要我们遵循:

(一)遵循当事人自愿处分原则。意思自治是民法的基本原则,检察机关在支持起诉时,对于属于当事人私权范畴的权利处置,应充分尊重当事人的自我意志,不能把自己的意志强加给当事人。如家庭纠纷中涉及支持起诉的情况,检察机关就应充分尊重老年人、家庭暴力受害方的真实意愿,不能凭主观意愿支配当事人。并且在支持起诉后,双方当事人如果愿意和解,检察机关与法院或者其他机关也应当尊重当事人意愿,促进矛盾化解。

(二)尊重审判独立原则。人民法院依法独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。检察机关在支持起诉履行相应职责时应当充分尊重法院,不能干预审判活动,影响法院独立行使审判权。

(三)遵循诉权平等原则。检察机关支持起诉针对的一般是弱势一方很难通过起诉维护自己合法权益的情况,其角色应当为帮助者或者辅助者,其目的是为了维护双方诉权的平等。因此应当避免检察机关超越支持起诉的合理限度而成为盲目追求胜诉结果的原告方的“同伙”,这里就区分于检察机关履行指控犯罪、证明犯罪的公诉职责,所以,检察机关在履行支持起诉职责时应当尽量控制好“度”。

(四)用尽可能手段原则。指在检察机关启动民事支持起诉前,应用尽检察建议、提起附带民事诉讼等其他可以替代的非诉或诉讼解决方法。因为诉讼活动是公民法人维护权益的最终保障,是公民法人维护权利的最后一道防线,是兜底途径,如果诉讼活动介入过早,就可能会影响当事人维护自身合法权益。

三、检察机关民事支持起诉工作存在的现实困境

在司法实践中,检察机关开展民事支持起诉工作的法律依据主要是《中华人民共和国民事诉讼法》第十五条,并未形成严密的法律法规体系,尽管在实践中形成了可供遵循的民事支持起诉的四大原则,但是仍然存在很多现实困境:

(一)法律没有明确规定检察机关属于支持起诉的法定主体。《中华人民共和国民事诉讼法》第十五条规定的支持起诉的主体包括机关、社会团体、企业事业单位。机关,一般理解为行政机关,检察机关作为法律监督机关是否属于可以支持起诉的机关,在理论上一直有争议,尽管在实践中检察机关往往是支持起诉的最主要的主体。

(二)支持起诉的对象和范围法律没有明确规定。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第十五条规定,支持起诉的范围是受损害的单位或者个人,我们通常理解为弱势群体。最高检公布的指导性案例中,支持起诉的对象有残疾人、老年人、劳动者、家庭暴力受侵害方。但是随着社会的发展,弱势群体的范围在不断变化,实践中不易把握。另外,有学者还提出,不应当将支持起诉的对象仅限于弱势群体,一些地方还将与群众密切相关的供水、供热、供电等公共服务领域、银行信贷领域案件纳入到支持起诉案件的办理范围中。因此,需要法律对支持起诉的对象和范围加以规范或者进一步明确。

(三)检察机关支持起诉的方式不统一。实践中存在派员出庭、发出《支持起诉书》、帮助调查取证、出庭支持起诉等方式,而这几种方式在具体案件中的适用标准也不统一,需要办案人员自己衡量,办案效果也就很难把控。

(四)检察机关履行民事支持起诉职能观念不强。张军检察长在2021年作最高人民检察院政府工作报告中指出,最高人民检察院全面推进“四大检察”,以检察监督维护公平正义。然而在司法实践中,民事检察力度却比较弱,尤其在基层检察院,一个部门在人员相对较少的情况下,还要办理民事、行政、公益诉讼检察案件,对于基层办案人员来说办案压力过大,对待民事支持起诉工作有时难免出现懈怠或者得过且过的思想。

(五)在实践中支持起诉的案源较少。许多人并不知道检察机关有支持起诉的职能,案件当事人向检察院提交支持起诉申请书的较少,人民检察院依靠自己的职权在工作中发现支持起诉案件线索的范围有限,案源少也就使得案件的范围较窄,支持起诉的职能不能得到很好的发挥。

四、检察机关民事支持起诉工作完善路径的实践探索

做好民事支持起诉工作,首先要完善相关规定,及时完善立法并出台相关司法解释,从检察机关的角色定位,检察机关支持起诉的对象、方式、案件受理、案件审查、办案期限、出庭等环节进行规范,为做好民事支持起诉工作提供充分的法律依据,这也是做好民事支持起诉工作的根本保障;其次要在实践中不断遵循和发展民事支持起诉的四大原则;还要注重发挥检察精品课程、指导性案例的指导作用。下面笔者就做好民事支持起诉工作提出几点思考:

(一)做好民事支持起诉工作,最核心最关键的就是检察机关从自身出发,从开庭前到庭审中、判决后充分发挥职能作用:

1、充分发挥检察机关庭前协助调查收集证据职能。检察机关办理的支持起诉案件多停留在法院开庭审理前,根据当事人的申请或者检察机关在工作中发现的案件线索,符合受理条件的检察机关就支持起诉,表现形式多为制作《支持起诉书》及提供法律咨询,协助调查收集证据的情况较少。最高检发布的指导性案例检例第125号,当地检察院根据法定起诉条件协助劳动者补充了相关证据,避免了劳动者因无法收集案件的关键证据而丧失司法救助机会,因此,我们应当充分发挥检察机关庭前协助调查收集证据的职能。但是同时,对检察机关协助调查收集证据的措施和范围也应当进行规范,调取的证据经当庭质证才可作为法院裁判的依据,即在强调人民检察院支持起诉调查取证的同时,也应当对其进行一定限制,寻找一个平衡点,既能保障检察机关支持起诉职能的充分发挥,也能保障法院依法独立行驶审判权。

另外,鉴于支持起诉对象的特殊性,我们还可以帮助他们向法院申请减免诉讼费,尝试从多角度支持弱势群体或者其他群体向法院起诉。

2、充分发挥检察机关派员出庭职能。对于支持起诉案件检察机关是否参与庭审以及参与庭审的时间各地做法并不相同,有些地方检察机关不派员出庭,有些地方检察机关派员出庭宣读完《支持起诉书》就退庭,有些地方检察机关会参与整个诉讼过程。笔者认为,排除一些基本案情比较简单的案件,检察机关出庭支持起诉很有必要,如果仅仅把支持起诉定义在开庭之前,支持起诉很有可能会流于形式,如果原被告双方实力悬殊,检察机关出庭支持起诉就恰恰站在了维护弱势群体的角度。但是检察机关的支持起诉职能又与履行公诉职能不同,其并不是独立的诉讼主体,过多介入不仅会影响审判权的独立行使,也可能导致双方当事人诉讼力量的不均衡。因此,出庭后检察机关的支持起诉的内容,应当以协助当事人发挥诉讼权利承担诉讼义务为主,不能喧宾夺主,不能影响法院独立审判。

3、充分发挥检察机关庭审后甚至判决后的作用。实践中,检察机关办理支持起诉案件进入到庭审后期甚至判决执行期间的情况少之又少。笔者认为,充分发挥检察机关庭审后期甚至判决执行期间的作用,对案件跟进监督,既表现出了检察机关认真办案,注重政治效果、法律效果、社会效果相统一的良好工作作风;同时也可以在案件办理后期很好的查漏补缺,为以后做好民事支持起诉工作提供经验和教训;更为人民群众了解检察机关民事支持起诉职能提供了良好途径,一定程度上扩展了案源。最高检发布的指导性案例检例第123号就提到了案件回访,以巩固办案效果,对我们今后的工作有很强的指导意义。

4、坚持和发展新时代“枫桥经验”,将多元化解纠纷机制贯穿于检察机关民事支持起诉工作的始终。检察机关民事支持起诉职能的目的并不是使双方当事人对抗甚至阻碍双方当事人解决矛盾,其最终目的就是为了维护国家、集体和个人的利益。检察机关要努力找准纠纷症结所在,在各个阶段联合相关行政机关做实做深矛盾化解工作。最高检公布的指导性案例检例123号、124号为我们指明了化解矛盾、消除对立的价值追求。

5、检察机关各职能部门要加强沟通协调,建立信息共享机制,实现检察一体化办案,综合运用民事、刑事、行政、公益诉讼等多种检察职能,协同推进,共同发力,提升监督保护效果,在了解案情的基础上及时运用民事支持起诉手段保护案件当事人的合法权益。

6、检察机关可以尝试建立专门的机构以更好的办理民事支持起诉案件。比如,可以在法院设置民事支持起诉专岗,也可以效仿黑龙江省佳木斯市检察机关建立民事支持起诉中心,将民事支持起诉案件的受理审查、协助调查取证、法检衔接、派员出庭、法律监督等民事支持起诉不同阶段的工作任务集中在民事支持起诉中心,使检察机关民事支持起诉工作更加专业化、正规化。

7、检察机关自身要高度重视和发挥民事支持起诉职能。要定期安排培训,针对新的法律法规以及办案操作规范进行有针对性的培训,发挥老中青传帮带作用,认真学习借鉴,夯实业务基础。针对一些地区一人多岗的现象,建议检察机关内部提高对民事检察的关注度,安排专人进行负责,提高办案人员的专业性,更好的发挥民事检察职责,为民事支持起诉提供基本保障。

(二)做好民事支持起诉工作,还需要检察机关与其他机关协调配合。建立跨行业的信息联动共享机制,走访案件相关单位,充分了解有关问题和办理情况,形成齐抓共管、配合协作、联动惩戒的整体合力,使保障维护弱势群体合法权益规范化、日常化。同时,注重支持起诉延伸的功能,以延伸检察机关履职触角,助力社会综合治理。最高检发布的指导性案例检例123号江西省南昌市青山湖区人民检察院与法院会签《关于加强民事支持起诉工作的协作意见》、与司法局会签《关于建立支持起诉和法律援助工作联系机制的规定》,还联合妇联、民政等机关,相互配合,为检察机关开展支持起诉工作营造良好氛围、及时化解矛盾、解决问题起到了指导性作用。

(三)充分运用大数据,从检察机关内部到外部建立办案数据库。做到互联互通,数据按需共享,变民事支持起诉被动性、碎片化、浅层次为主动性、系统性、深层次,提高民事支持起诉案件质量,真正实现智慧监督。比如,可以通过数据筛查出因家庭暴力报警但是不构成刑事犯罪的案件,了解基本情况,如果受害者确实想起诉但是因为其不敢起诉、不能起诉,检察机关就可以及时发挥职能。

(四)增强广大人民群众的法律意识,提高人民群众对民事支持起诉工作的关注度。积极开展多种形式的关于民事支持起诉的宣传工作。民法典颁布以来,广大人民群众更愿意去了解法律,去依靠法律解决日常生活中的问题。因此,我们要加大宣传力度,开展“送法进乡村”“送法进社区”等多种形式的宣传活动,为广大人民群众学习法律、学习民事支持起诉知识提供便利条件,教育引导广大人民群众知法守法,当自己的合法权益被侵害时及时采取相应措施并充分依靠检察机关支持起诉职能,维护自己的合法权益。另外,还可以在宣传的过程中为群众答疑解惑,发现案源,及时为人民群众排忧解难。

不断做好民事支持起诉工作,既是履行好民事检察监督职责的重要一环,又有利于实现让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义的法治中国建设新要求,可以更好的彰显检察机关司法为民、能动检察的理念,意义重大。

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