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浅析食药领域民事检察公益诉讼惩罚性赔偿金制度的实践探究
时间:2023-05-29  作者:  新闻来源:  【字号: | |

刘玉栋

【内容摘要】 近年来,在食品药品安全检察公益诉讼中,探索提出惩罚性赔偿请求,是我国检察机关提起公益诉讼的重点。尽管检察机关的这项诉求目前在实践中已得到法院裁判的支持,但惩罚性赔偿金的管理和使用仍然存在法律规定不完善、惩罚性赔偿金的计算方式不统一和管理使用、惩罚性赔偿金管理方式多样等问题,这些都需要通过完善法律法规规定、检察机关依法能动履职合理确定惩罚性赔偿金的数额、细化食药领域惩罚性赔偿金的管理使用等措施予以解决,从而使我国的食品药品安全公益诉讼上升到新的高度。

【关键词】食药领域 民事公益诉讼 惩罚性赔偿金 实践探究

在公益诉讼制度写入我国法律规范之初,仅分为环境民事公益诉讼和消费民事公益诉讼两大类型,涉食品药品安全诉讼隐含在消费民事公益诉讼的范畴之下,没有引起足够关注。近年来,检察机关在食品安全民事公益诉讼中共提起惩罚性赔偿公益诉讼中,罚性赔偿金的管理和使用仍没有明确予以规范,导致在司法实践中操作不一,管理和使用混乱,没有做好食药领域民事公益诉讼惩罚性赔偿“最后一公里”的工作,影响公益诉讼案件的办案质效。本文将从惩罚性赔偿金的属性及功能定位为切入点,阐述司法实践中关于惩罚性赔偿请求权主体、惩罚性赔偿金的计算以及管理等方面的争议问题,探究完善惩罚性赔偿制度在食药品安全领域的适用规则。

一、惩罚性赔偿金的属性及功能定位

(一)惩罚性赔偿金的属性

惩罚性赔偿,是指法院判决的赔偿数额超出实际损害数额的赔偿。目前对于惩罚性赔偿金的性质理论界存在不一致的观点,笔者认同惩罚性赔偿金带有惩戒性质,与刑事罚金、行政罚款具有同质性,同属惩罚性债权。之所以要在食药品安全领域中引入惩罚性赔偿规则,是因为食药品安全领域相较于其他领域更为特殊,一旦存在侵害将直接损害公众的生命和健康安全,社会危害性极大。适用惩罚性赔偿,可以充分发挥其惩戒预防的作用,即通过对违法行为人处以高额的罚款,加大食品药品安全违法成本,使得涉案的违法者不能再犯,警示隐匿的违法者不敢继续非法经营,以达到维护市场经济安全和社会稳定的目的。

(二)罚性赔偿金的功能定位

公益诉讼惩罚性赔偿在基本功能定位上区别于消费者个人惩罚性赔偿。消费者个人惩罚性赔偿在于激励消费者发现并制止不法行为,以弥补行政执法资源的不足。消费者之所以有权获得超额赔偿,正是对其发现并制止不法行为的奖励。在销售数量大而起诉人数极少的情况下,实际上是无从发挥惩罚功能的。而公益诉讼惩罚性赔偿的目的在于惩罚与威慑。公益诉讼惩罚性赔偿首次出现在2019年5月9日中共中央、国务院发布的《关于深化改革加强食品安全工作的意见》(以下简称《意见》)中。该《意见》将“探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度”作为“实行最严厉的处罚”“严厉打击违法犯罪”的措施之一而提出。《食品惩罚性赔偿会议纪要》进一步明确了公益诉讼惩罚性赔偿制度的功能定位,即“惩罚、遏制和预防严重不法行为”。这表明,公益诉讼惩罚性赔偿的功能定位不同于个人惩罚性赔偿,而与刑事罚金、行政罚款某种程度上具有了同质性。

二、惩罚性赔偿金的法律依据

目前对于惩罚性赔偿,司法理论和司法实践中都存在很多认识分歧,惩罚性赔偿金的性质、如何确定赔偿金数额、如何管理使用赔偿金等问题认识分歧尤其明显,一定程度影响惩罚性赔偿的制度功效。但从近年来检察机关提起公益诉讼要求惩罚性赔偿的探索实践来看,提起惩罚性赔偿确实对维护社会公益起到了很好的效果,让违法行为人承担相应的民事责任特别是经济赔偿,付出了其所应当付出的代价,有效避免再犯。我国于1993年颁布《消费者权益保护法》,首次以特别法的形式确定了惩罚性赔偿制度,发展至今,我国的法律法规不断对惩罚性赔偿制度予以完善。结合当前的检察民事公益诉讼司法实践分析,对食药领域民事公益诉讼案件提出惩罚性赔偿的法律依据主要为:《中华人民共和国食品安全法》第一百四十八条第二款生产不符合食品安全标准的食品或者经营明知是不符合食品安全标准的食品,消费者除要求赔偿损失外,还可以向生产者或者经营者要求支付价款十倍或者损失三倍的赔偿金;增加赔偿的金额不足一千元的,为一千元。但是,食品的标签、说明书存在不影响食品安全且不会对消费者造成误导的瑕疵的除外。《中华人民共和国药品管理法》第一百四十四条第三款生产假药、劣药或者明知是假药、劣药仍然销售、使用的,受害人或者其近亲属除请求赔偿损失外,还可以请求支付价款十倍或者损失三倍的赔偿金;增加赔偿的金额不足一千元的,为一千元。《中华人民共和国消费者权益保护法》第五十五条第一款经营者提供商品或者服务有欺诈行为的,应当按照消费者的要求增加赔偿其受到的损失,增加赔偿的金额为消费者购买商品的价款或者接受服务的费用的三倍;增加赔偿的金额不足五百元的,为五百元。法律另有规定的,依照其规定。可以看出,食药领域检察公益诉讼提起惩罚性赔偿虽然没有明确检察机关作为主体,但检察机关还是可以找到可参照的法律依据,从而使得检察公益诉讼要求惩罚性赔偿的实践不断深化。但如何管理和使用惩罚性赔偿金仍然是当前影响实践进步的一个难题,亟解决。

三、惩罚性赔偿的裁判现状

2017年11月湖北省利川市人民检察院诉吴明安、赵世国、黄太宽刑事附带民事公益诉讼案中,检察机关首次提出惩罚性赔偿诉讼请求并得到了法院的支持,该案也入选了2018年3月2日最高人民法院、最高人民检察院发布的检察公益诉讼千赢国际注册。但是即便如此,司法实践中,在食药品安全民事公益诉讼案件中能否适用惩罚性赔偿规则仍存在不小分歧。例如,2018年广东省汕头市人民检察院针对李某铤违法使用工业松香加工销售有毒有害食品一案提起的民事公益诉讼中,汕头市人民检察院诉请李某铤承担有毒有害食品销售金额十倍的惩罚性赔偿金300余万元。汕头市中级人民法院审理后以检察机关无权在民事公益诉讼中主张惩罚性赔偿为由,判决驳回了检察机关惩罚性赔偿的诉讼请求。一审判决后,检察机关向广东省高级人民法院提出上诉。二审法院审理后认为检察机关有权在民事公益诉讼中主张惩罚性赔偿的诉求,于2021年10月作出生效裁判,判令李某铤支付惩罚性赔偿金300万元。本案的一审发生在千赢国际注册发布之后,但是一审法院仍驳回了检察机关提出的惩罚性赔偿诉求。

四、惩罚性赔偿金制度存在的问题

随着检察机关、社会组织提起食药领域民事公益诉讼的实践发展,结合理论上和实践中对惩罚性赔偿金的探索和研究,食药领域民事公益诉讼惩罚性赔偿金的管理和使用逐渐成为备受关注的问题,惩罚性赔偿金的管理使用确实亟待规范。结合司法实践,对食药领域民事公益诉讼惩罚性赔偿金的管理使用存在的问题总结分析如下:

(一)法律架构亟待完善

我国法律虽然赋予检察机关基于维护公共利益的需要而提起民事公益诉讼的原告资格,但是法律并未明确规定检察机关可以在民事公益诉讼中提出惩罚性赔偿的诉讼请求。近年来,国家层面积极推动建立惩罚性赔偿制度。2019年5月9日,中共中央、国务院印发了《关于深化改革加强食品安全工作的意见》,明确要探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度。2021年3月30日,最高检等七部门联合印发《探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度座谈会会议纪要》,明确各部门要积极支持地方执法、司法部门稳步推进食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿实践探索。虽然以上政策文件对食品安全领域探索建立惩罚性赔偿制度提供了充分的支持,检察机关也积极探索实践,但现实状况是目前我国法律法规和司法解释在食品药品安全民事公益诉讼适用惩罚性赔偿制度方面的规定仍不完善,导致部分检察机关在对食药领域案件提起民事公益诉讼要求惩罚性赔偿时仍有顾虑,且有的地方不知该如何执行和管理惩罚性赔偿金,极大影响惩罚性赔偿的探索实践。

(二)惩罚性赔偿金的管理使用不统一

由于当前民事公益诉讼对赔偿金的归属和分配缺乏明确的法律规定,司法实践中关于惩罚性赔偿金的管理也各不相同,有的法院直接判决将惩罚性赔偿金上缴国库,收归国家所有;如利川案中,法院判令赔偿款由三被告汇入利川市财政局管理的非税收入汇缴结算户中。还有一些案件中的赔偿款交至公益诉讼起诉人即检察机关的专门账户中。关于赔偿金的归属,有法院在判决书中认为,“赔偿款实际应归于受害的消费者。鉴于目前并无受害消费者提出主张,该赔偿款可归入特定的消费公益基金,待具体受害消费者的诉讼时效均到期后,用于消费公益领域,将公益诉讼的利益真正归于公共利益。本案赔偿款可暂交至本院,如相应的消费公益基金成立后,由本院转交至消费公益基金中,如未能有相应的消费公益基金,则由本院上缴国库”。有的法院是判决将惩罚性赔偿金支付给检察机关,由检察机关代管;还有就是设立公益基金账户,判决将惩罚性赔偿金汇入该账户,如何使用和分配等后续情况不清晰不明确。

实际上,已有一些地方设立了专门的消费者保护公益基金。如2018年,福建省大田县检察院与县消费者权益保护委员会联合设立了“消费者权益保护公益基金”。自此,法院裁判的公益诉讼赔偿金都统一纳入该基金管理使用,基金设在县消委会在工商银行开立的专户中,主要用于支付食品药品安全公益诉讼发生的专家评估鉴定、律师代理及消费者保护等专项支出。与之类似的,还有浙江省缙云县检察院联合县财政局设立的“未成年人食品安全领域公益损害赔偿金”。2019年6月,在缙云县人民检察院针对胡XX和某母婴用品店销售不符合食品安全标准婴幼儿配方奶粉提起的民事公益诉讼中,丽水市中院支持了缙云县检察院主张被告支付价款十倍赔偿金共计82242.9元的诉请,赔偿金缴入该公益基金专户2020年6月,缙云县检察院使用这笔赔偿金购入了一批食品、文具等生活物资,发放给了缙云县33名孤儿

实践中,有法院在判决书中明确要求应直接将赔偿金发放给消费者。如在广西壮族自治区凌云县人民检察院指控罗XX等三人犯销售假药罪并提起刑事附带民事公益诉讼案中,凌云县法院判决三被告人分别向检察院给付各自销售假药总金额三倍的惩罚性赔偿金,由检察院负责兑付给本案实际的被害人

(三)惩罚性赔偿金的计算方式不统一

如何计算确定惩罚性赔偿金的数额是食药领域民事公益诉讼案件中的关键问题。司法实践中惩罚性赔偿金的计算方法主要有三种。一是按照被告生产、销售的商品总价值为基数,再乘以相应倍数,得出惩罚性赔偿金的数额。但是该方式计算得出的赔偿金可能远远超出违法行为人的预期,可能会导致后期执行困难。二是以消费者实际支付的价款或者遭受的损失为基数,再乘以相应倍数,得出惩罚性赔偿金的数额。但由于涉案的消费者人数不确定,惩罚性赔偿金整体数额并不准确。三是以抽象的公共利益损失为基数计算惩罚性赔偿金的数额,因为无法提供明确的证据证明具体的利益受损情况,赔偿金的数额更是难以确定。

五、惩罚性赔偿金制度的完善路径

(一)完善现行法律架构

2019年5月9日,中共中央、国务院印发了《关于深化改革加强食品安全工作的意见》,明确要探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度。2021年3月30日,最高人民检察院等七部门联合印发《探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度座谈会会议纪要》,明确各部门要积极支持地方执法、司法部门稳步推进食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿实践探索。以上政策文件虽然强调了要在食品安全领域探索建立惩罚性赔偿制度,但是目前我国的法律和司法解释在食品药品安全民事公益诉讼适用惩罚性赔偿制度的规定仍不完善,因此立法机关应通过修订食品安全法、药品管理法、消费者权益保护法等相关法律,最高人民法院和最高人民检察院通过出台专门的司法解释,以立法的形式规定检察机关在食药品安全民事公益诉讼案件中有权单独提出惩罚性赔偿的诉讼请求,完善请求权的法律基础,不断推动公益诉讼法律制度的完善。

(二)细化惩罚性赔偿金的管理使用

食药品安全民事公益诉讼中主张惩罚性赔偿金的目的之一就是弥补广大消费者的经济损失,如果是法院判令将其上缴国库由国家财政统一管理,而不是向受损害的消费者支付,那么其用于公益的目的和原则已经有所改变。另外,如果实际受损的其他消费者再次向法院起诉请求赔偿,那么被告将面临多次支付赔偿款的不合理要求。因此,相较于将惩罚性赔偿金上缴国库,交由专门的公益基金进行管理更为合适。作者建议由消费者协会设立专门的公益基金账户,配备专业的基金管理人员管理,由检察机关、财政、审计等部门对账户收支运行情况进行监督,制定并细化申领、提取、支付标准等程序,依法向社会公开,做到既严格规范又公开透明。

食品药品安全关乎民生大计和社会稳定。在食药品安全民事公益诉讼中适用惩罚性赔偿制度,可以有效地实现公益保护和私益补偿,但是由于该项制度尚处于探索期,法律规定不足、适用规则不清,导致司法实践中出现不一致的做法,应当通过完善相关的法律架构,赋予检察机关独立的原告主体资格和提出惩罚性赔偿的诉讼请求权,规范惩罚性赔偿金的计算,明确惩罚性赔偿金的管理,不断推动食药品安全民事公益诉讼制度的完善。

食药领域民事公益诉讼惩罚性赔偿金的管理使用,应予以及时规范,既要开展检察公益诉讼充分体现对人民群众生命安全和身体健康的重视,更要把惩罚性赔偿金有效用到更好维护人民群众的身体健康上,更好更有效维护社会公益。建议完善相关法律法规,细化惩罚性赔偿金的管理。第一,应注重公益与私益保护的平衡。对于有具体受害人的,应优先将惩罚性赔偿金赔付给受害人。可以由法院执行的同时担任惩罚性赔偿金管理人,惩罚性赔偿金执行到位后及时发布公告,设定时效期限,同一案件受害人请求赔偿提出申请并附证据材料,法院审核后按照惩罚性赔偿金的数额和申请人数按比例统筹予以发放第二,对于个体受害人救济诉讼时效期满后剩余的惩罚性赔偿金或者是本身找不到具体受害人的惩罚性赔偿金,即已充分保护私益的情况下,可以探索将惩罚性赔偿金纳入专门公益基金账户统一管理,由专门的机关进行监管,依法统筹用于其他涉及人民群众健康权益的公益事业,促进食药领域民事公益诉讼有效实现良性循环。第三,强化监督始终在路上。惩罚性赔偿金的管理和使用极有可能涉及腐败问题,要切实高度重视,检察机关作为提起公益诉讼的主体,是维护社会公共利益的重要力量,在惩罚性赔偿金的管理中也应当充分履行法律监督职责,对惩罚性赔偿金的管理和使用情况开展全过程监督,并积极争取社会监督力量,如消费者协会、人大代表、政协委员、人民监督员等,对惩罚性赔偿公益基金的管理和使用进行全方位监督,确保惩罚性赔偿金为了公益提起,最终使用到维护公益,实现检察民事公益诉讼工作良性发展。

(三)合理确定惩罚性赔偿金数额

惩罚性赔偿金计算标准的确定,是发挥其预防目的和惩戒功能的前提,对于检察机关提起的民事公益诉讼,要切实将办案质效作为衡量标准,确保既能得到有效执行,更能发挥维护社会公益的实际效果。惩罚性赔偿金的考量因素,包括经营者的违法所得、公共利益损害的程度以及违法者的承担能力等。检察机关针对食药领域民事公益诉讼提起惩罚性赔偿,可以依据前文所述相关法律规定以倍数制为基础,再实际考量违法行为人主观恶性及不法行为获利情况、违法行为人本身的财产状况、受害人因违法行为人的不法行为遭受的实际损失、违法行为人的违法行为导致社会公共利益受损的程度等因素综合确定惩罚性赔偿金额。同时,为确保依法公正办案和避免处罚失衡现象,可以探索建立惩罚性赔偿数额上诉审查制度,对同类违法行为的惩罚性赔偿情况、违法行为人造成的公益损害情况、损害赔偿与惩罚性赔偿之间的比例以及惩罚性赔偿金和类似行为所受处罚的区别等进行重点再次审查,防止自由裁量权的滥用,切实保障案件办理的质量和效果。

司法审判实践中出现的惩罚性赔偿金不同的计算方式,应当加以规范。首先,在计算基数方面,应当以违法行为人非法获利的数额为基数计算惩罚性赔偿金的数额,因为非法获利的数额可以通过调取生产销售记录、流水清单等证据进行论证,调查手段更直接、更高效,数额相较于消费者实际支付或者遭受损失数额更为确定,相较于抽象公共利益损失更为具体。其次,在自由裁量权方面,在法律规定的范围内赋予检察机关在综合考虑违法行为人的主观恶性、社会危害性、赔偿能力等因素后具有酌定提出相应倍数惩罚性赔偿金诉讼请求的自由裁量权,而不是一味地追求高额的赔偿,避免罚过不当。

六、结语

构建科学、合理、有效的食品药品安全检察公益诉讼制度的动因源于食品药品安全在国民经济发展中具有重要的战略性地位,关乎国计民生。“监管监管者”与“严惩违法者”是我国食品药品安全检察公益诉讼制度的功能定位,目前这项制度在实践中仍面临诸多挑战,在立法与实施中完善惩罚性赔偿规则有助于检察机关更好地履行其公益诉讼职能。广大检察干警要厚植国家情怀、涵养进取品格,踔厉分发勇毅前行,不负时代,不负华年。

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