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浅析基层公益诉讼检察 工作实践存在的问题及对策
时间:2023-11-15  作者:  新闻来源:  【字号: | |

康保县人民检察院 李国俊

自2018年康保县人民检察院公益诉讼检察工作全面开展以来,该项工作取得长足发展,并逐渐步入正轨。但也存在一些问题和制约因素,比如在线索发现、调查取证、与行政执法部门沟通协调、人员素质等方面都存在一些亟待改进的地方,行政公益诉讼各领域案件数量发展不平衡,民事公益诉讼一直未取得突破,刑事附带民事公益诉讼怎样更好地督促违法行为人承担民事责任,最大限度地保护国家利益和社会公共利益等。以下结合我院行政公益诉讼和刑事附带民事公益诉讼的办案实践,在思想认识、线索摸排、调查取证、机制和队伍建设等方面谈几点看法。

一、存在的问题和不足

(一)主观认识方面

对公益诉讼工作重视不够。公益诉讼检察是检察机关的一项新业务,本应该投入更多的人力物力,但由于工作开展时间短,尚未建立应有的权威,可复制的经验少,再加上部分干警对公益诉讼工作信心不足,在公益诉讼方面用的心思就少,对公益诉讼工作的热情不高、研究不多,开动脑筋谋划公益诉讼工作就少,以至于公益诉讼工作很难推进。公益诉讼工作开展以来,很难调动干警的主观能动性,职业责任感和使命感更是无从建立。

(二)线索摸排方面

案源线索是开展公益诉讼工作的首要因素。对于行政公益诉讼来说,由于行政执法工作的专业性和相对封闭性,检察机关很难知晓行政机关办案的内部信息。对于群众举报、网络媒体曝光的相关公益诉讼线索,有时也囿于专业知识和调查取证能力的局限,很难全面调查成案。目前,我院办理的公益诉讼案件中,从网络媒体上摸排的线索很少,群众举报的线索更是少之又少,绝大多数公益诉讼案件线索是办案干警主动走出去发现的,这样的线索摸排方式,耗费了干警大量的时间和精力,而且很难找到有价值的线索,线索成案率低。此外,检察机关能否在发现线索前对行政相对人进行前期调查或检查,相关法律法规和司法解释没有做出明确规定,假如检察机关不能为发现线索而进行前期调查或检查,就会限制发现线索的方式和手段。

刑事附带民事公益诉讼相较于行政公益诉讼而言,线索较容易发现,一般情况下,在本院的批捕和起诉环节就可以得到相关案件线索,但是由于检察系统内部没有建立完善的线索移送机制,经常会导致公益诉讼部门不能及时掌握刑事附带民事公益诉讼线索。

获取线索的渠道单一、方式方法机械、低效,造成公益诉讼案源的匮乏,让检察公益诉讼工作陷入了无米之炊的境地。

(三)调查取证方面

行政机关配合不积极。检察机关开展公益诉讼工作的立足点是法律监督机关的宪法定位,监督的是国家法律的统一正确实施,目标任务是保护国家利益和社会公共利益,落脚点在督促行政机关依法履职。虽然我们在办案过程中大力宣传检察机关开展公益诉讼监督的目标和行政机关履职的目标是一致的,都是在保护国家利益和社会公共利益,检察干警在办案中也是秉持“双赢多赢共赢”的理念,本着帮忙不添乱的态度办案,但实践中的行政执法机关还是“心存戒备”,不愿积极配合,多数行政机关面对检察公益诉讼调查取证是能拖就拖,能避就避,这就给公益诉讼调查取证工作带来很多阻力。

干警的专业知识少。行政机关的日常执法工作大多也是在为公共利益服务,而且在各自领域的知识储备和工作经验要比检察机关丰富。相对于检察机关来说,行政机关的数量大、部门多、专业强。办理公益诉讼案件所需要的证据十分专业、涉及面也广,调查取证难度大,因此,工作中办案干警存在调查不全面、不专业,不深入调查等问题。调查取证能力的滞后,导致公益诉讼案件质量不高、成效不大。

检验鉴定等技术跟不上。公益诉讼办案过程中需要技术力量的支持。生态环境和资源保护领域的案件更多依赖于鉴定评估,姑且不说某些鉴定机构的鉴定水平高低、鉴定结论公信力的问题,目前的该领域的鉴定机构相对少,鉴定周期长,鉴定费用高等问题影响了执法机关和司法机关启动环境损害鉴定评估的积极性,即便做出了鉴定,这些鉴定成本最终是要转嫁到行政相对人或违法行为人的身上,最后是否能够执行到位,能否实现保护国家利益和社会公共利益的目标,结果不得而知。食品药品安全领域更多依赖于检验,目前基层办案没有高效的检验技术支持,食品药品领域深层次公益诉讼线索很难发现。检验鉴定技术的滞后,导致相关领域公益诉讼案件办理粗放,质量不高。

(四)办案效果方面

对于行政公益诉讼而言,由于受专业知识的限制,加之检察机关不直接参与行政执法过程,具体整改落实的情况多数依赖于行政机关。比如,矿山恢复治理的效果,如果行政机关认为恢复治理到位,那么检察机关又能拿出什么样的证据说恢复治理不到位呢?再比如,环境污染案件中,检察机关掌握的案件线索只是垃圾堆放或是污水横流,行政机关通过履职整改具体清理了多少量的垃圾,受污染的土壤、大气或水治理的效果如何,基层实践中主要依赖行政机关。检察机关办理公益诉讼案件如果没有健全的效果评估机制,过分依赖于行政机关,很可能使办案效果失真,势必会影响检察公益诉讼的健康发展。

对于刑事附带民事公益诉讼而言,在办案实践中,犯罪行为人会在承担刑罚责任和承担民事责任(特别是赔偿责任)之间做权衡,对犯罪行为人而言,如果民事责任特别重而刑罚处罚又不轻,那么行为人很可能会逃避民事责任(至少态度上不积极履行民事责任),这样使得刑事附带民事公益诉讼的办案效果大打折扣,即便法院全部支持检察机关的诉讼请求,能否执行到位也是一个大大的问号。换句话说,刑事附带民事公益诉讼案件中,如果犯罪行为人赔与不赔一个样,就会降低其赔偿意愿,不利于有效保护国家利益和社会公共利益。

二、完善路径与对策

(一)理念再强化

深刻认识检察机关提起公益诉讼的意义和内涵,正确处理司法实践中的两个关系。

首先是正确理解“司法权的谦抑性与能动司法”的关系。一方面检察公益诉讼制度一改过去司法机关“等米下锅”的办案思维,要求检察干警“走出去”办案,增强自觉性、提高主动性,树立能动司法理念。另一方面检察机关是司法机关,要遵循司法权的运行规律,秉持司法权的谦抑性。严格按照法律授权摸排线索,开展工作,避免因到处找线索造成对行政权的过多干预,影响行政执法环境。

其次是灵活把握“监督与支持”的关系。检察机关是我国宪法规定的法律监督机关,在公益诉讼制度中,这个职能定位没有变,充分履行法律监督职责是检察公益诉讼制度应有之义。而实践中“监督”容易引起行政机关的“反感”和“警觉”,在实际办案中行政机关面对问题会避重就轻,不愿积极配合。公益诉讼办案中检察机关和行政机关的关系不是你错我对,非此即彼的“零和博弈”,因此行政公益诉讼案件办理过程需要干警树立“双赢多赢共赢”的理念、实现“政治效果、法律效果、社会效果”的有机统一,既是督促行政机关履职,又是支持行政机关履职。正确处理并灵活把握“监督与支持”的关系是做好与行政机关沟通的关键,把监督工作融入支持之中,在监督中体现支持,在支持中完成监督。

(二)机制再健全

努力完善线索发现机制。线索发现难是制约检察公益诉讼案件数量发展的瓶颈,检察官办案团队更多的精力应当投入到案件办理过程中,而目前的办案团队把更多的精力投入到线索摸排上,办案应当关注网络媒体的热点问题,但让检察官整天盯手机、看报纸、浏览网页去发现线索也不现实。因此完善线索发现机制,让公益诉讼工作“有米下锅”是公益诉讼发展的关键。第一,树立检察“一盘棋”理念,增强内设业务部门发现公益诉讼线索的敏感性和专业性,建立线索发现和移送工作机制,可以将线索移送纳入工作考评中,以鼓励干警积极履行;第二,加强与监察委、信访局等其他部门的沟通协作,积极研究建立工作衔接机制,鼓励“两代表一委员”、公益组织、律师、人民群众向检察机关反映线索,拓展公益诉讼案件线索发现渠道;第三,完善“聘任制检察官助理”、“公益保护志愿者”、“公益诉讼联络员”或“观察员”等机制,通过履职保障充分发挥这些人员在线索移送、协助调查取证、听证讨论、整改效果评估等环节的作用,建立相应的奖励机制,鼓励更多的人参与到公益保护工作中。

不断健全技术支持机制。当前基层院开展公益诉讼的技术力量相对薄弱,当务之急是建立扁平高效的技术支持机制,让公益诉讼办案插上科技的翅膀,在线索发现、调查取证、效果评估环节中增加技术力量,提高公益诉讼的办案质效。

探索建立刑事检察和刑事附带民事公益诉讼检察一体化办案机制。树立检察一体化办案理念,打破传统思维定势,破解业务条线的环节屏障,凝聚刑事检察和公益诉讼检察在保护国家利益和社会公共利益的合力,在线索移送、证据共享等方面协作配合,探索在“认罪认罚从宽”制度中引入“认赔”,把刑事附带民事公益诉讼被告人“认赔”并实际履行赔偿金的情节作为“从宽”处罚的一项依据,解决司法实践中赔偿金执行不到位的困局,激发被告人履行赔偿义务的积极性和主动性,有效发挥“认罪认罚从宽”制度的价值和公益诉讼保护公共利益的实际作用。

(三)队伍再充实

当前公益诉讼办案队伍人员少、力量弱,相较于行政机关办案队伍人员的专业知识不足,公益诉讼检察官同时承担着民事行政检察业务,面对专业的行政执法机关检察监督显得力不从心,因此,应当为公益诉讼工作深入开展提供人才保障。首先是不断充实队伍,组建公益诉讼专门办案组,保证人员配备与能力拓展和业务增长成正比,面对繁多的行政法律法规和分门别类的专业知识,单靠为数不多的几名检察干警去学习掌握是很难做到的,这也是导致办案粗放、质效不高的重要因素;其次是加强学习,有了人员做基础,加强针对性的培训学习是提升工作能力的关键,除了学习相关的法律法规外,尤其要学习行政执法专业知识,由于行政执法相对封闭,检察机关很难全面了解行政机关履职情况,可能出现监督不精准的现象,所以加强专业人才的培养有利于提升公益诉讼检察监督效能。

检察公益诉讼制度是以法治思维和法治方式推进国家治理体系和治理能力现代化的一项全局性、战略性的重大改革和制度安排,随着新领域的不断拓展,检察公益诉讼在保护国家利益和社会公共利益、促进行政机关依法行政等方面展现更大制度优势,认真研究并切实解决公益诉讼实践中遇到的问题有利于促进公益诉讼工作健康发展。


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